中篇：118座资源城市的共同难题

　　“你们又在调研，调什么研，这么多年了，解决什么问题了？”人群里有人喊这句话的时候，一个老矿工正拿着一张状纸跪在地上不停地诉说，他以前是劳模，后来受了伤，现在不给他上劳动保险。

　　这是时任国务院振兴东北地区等老工业基地办公室副主任的宋晓梧在东北棚户区调研时遇到的一个场景。

　　2004年的抚顺龙凤矿，790户居民共用一个公共厕所，没有路灯，也没有下水道，随便泼了的水，只能顺着沟往外流。随即，他们把当地棚户区的情况拍成了DVD片子送给温家宝总理，2005年，棚户区改造被纳入中央支持的项目。

　　“沁园春——棚户区调研有感：窄矮茅棚，阴暗潮湿，遍地水污，有饥民叩首，搀扶不起，手扬状纸，涕泗疾呼。昨日劳模，今天下岗，只盼居者有其屋。忽听见好一声怒斥，官府糊涂。此情此境难书，叹贫富高低太悬殊，昔文景之治，开元盛世，威家四海，转瞬荒芜。永乐辉煌，康乾富贵，社稷终因腐败诛，需警惕，莫沉积民怨，误断征途。”这是宋晓梧进行棚户区调研后专门填的一首词。

　　面对这些困境，转型成了所有资源型城市共同的难题。哪些要转？该怎么转？

　　几乎同时，国家发展改革委、国土资源部、财政部、中国矿业联合会等政府部门和行业协会纷纷赶赴这些城市进行调研。一个个关于“资源型城市经济结构转型研究”的课题组相继成立，而调研出的结果也不尽相同，比如就资源型城市的数量，就提出了118、126和426几种；对于评定的标准亦如此。

　　数量之争：118座？

　　“2004年，中国科协在辽宁阜新召开了一次大会，题目是‘资源枯竭型城市经济转型国际研讨会’，在那个会上我公布了一个数据，就是我国有资源型城市118个，这个数据是我们课题组研究的成果。”国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成接受《能源》杂志记者专访时说。

　　肖金成所说的课题是国家发展改革委宏观经济研究院的重点课题，题为《我国资源型城市经济结构转型研究》，2002年立项，课题组组长是王青云，肖金成参加研究，“我去了云南的东川、个旧，湖南的涟源、冷水江，山西的大同、阳泉和孝义。”

　　就在这份报告中，提出了至今仍作为其他类似研究的基础性结论：共有118个资源型城市。其中黑龙江省最多，有13个；山西省其次，有11个；吉林、内蒙古、山东、河南、辽宁等省分别为7-10个。东北三省合计30个，约占全国的1/4。对这些城市从资源种类、行政等级以及人口规模等方面进行了分类。按资源种类分类，煤城有63个，占53%；森工城市21个，占18%；有色冶金城市12个，石油城市9个，黑色冶金城市8个，其他城市5个，分别占10%、8%、7%和4%。

　　对于资源型城市的研究，“主要开始于20世纪80年代末，周德群、龙如银在《国家自然科学基金资助项目》中曾提到‘我国矿业城市可持续发展的问题与出路’，”肖金成介绍说，“起因是一些老的资源型城市特别是那些建国前就进行较大规模资源开采的城市在80年代中期以后出现了不少问题，并且很多城市都是一些共性的问题。”

　　由于对资源型城市的概念、数量标准掌握不一，因而不同学者所界定的资源型城市或矿业城市的数量也相差悬殊。

　　根据国土资源部的统计，我国截至1996年共有建制市666个，其中资源型城市126个。

　　各位专家学者也有不同的观点，周长庆在《浅论资源型城市属性、结构及成长中的协调发展》中提出我国有资源型城市约170个。王六芳在《我国资源型城市产业转型问题初探》一文中提到我国有县、市级资源型城市200余个。

　　中国矿业联合会则提出，我国有矿业城镇426个。目前，全国在大谈“四矿”问题时，很多人都将426个看作是矿业城市，“事实上这426个中相当一部分是地区、盟、州、县，甚至是一个矿区”，《我国资源型城市经济结构转型研究》的课题组组长王青云表示。

　　肖金成把这118个城市分成了三类。

　　第一类是没有希望的城市，这种城市完全靠资源建起，与周边的区域没有密切的联系，或者周边地区人口很少，经济落后，未来资源一旦枯竭，赖以生存的条件就没有了，这些城市必然会在地球上消失。

　　“在中国这样的城市不少，加上矿区，大约占十分之一至十分之二。”肖金成说，“矿是不可再生的，总有挖完的那天，难以逃脱矿竭城衰的命运。”

　　第二类城市产业单一，由于体制的原因，资源旺盛期仅仅依靠一个产业发展城市，虽然周边区域人口多，经济也比较发达，但是此类城市和周边地区没有形成互动关系，和周边的县市没有形成产业联系，一市独大，产业发展的同时没有聚集更多的产业和人口，服务业没有发展起来，还是要面临枯竭的危险。

　　“不应该靠一个企业养活一个城市，而应该是一个企业依托一个城市。比如包头市、唐山市和焦作市发展得很好，这些都是资源型城市，但是没有一般资源型城市所出现的矿竭城衰现象。这就是第三类。”肖金成说。

　　此类城市即为肖金成极力推崇的区域性中心城市模式，随着资源的开采，其他产业发展起来，城市规模扩大，形成了区域性中心城市。

　　包钢是包头最大的企业，而包钢的矿山在白云鄂博，并非在包头市区。“如果在白云鄂博建钢厂，白云鄂博就会成为资源型城市，转型就非常困难。当时没有在那发展冶炼，而是把钢厂建在了包头，这就是正确的选择。”肖金成分析说，“东川和白云鄂博同样拥有资源，但是东川不适合把矿运出，而白云鄂博就必须把矿运出。因为白云鄂博不适合发展成为城市，包头本来就是中心城市，交通发达；白云鄂博离沙漠近，而包头却离草原近，并紧挨黄河，水资源丰富，这是城市建立的必要条件，生态环境好，适合人居。”

　　肖金成建议，未来多数资源型城市，比如第二类城市应向第三类即区域性中心城市发展，不仅依靠资源，而且和整个区域密不可分。作为区域经济中心，为整个区域服务，带动周边区域发展，周边的区域对其形成强有力的支撑。通过发展接续产业，通过和周边城镇和农村建立密切的联系，使城市的规模不断扩大，不再仅仅依赖于资源，不再仅仅依赖于矿业企业。

　　1个共同难题

　　资源型城市的概念比较清楚，是以本地区矿产等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。矿可分为几大类：石油，煤，金属矿如铜矿、锡矿等。

　　由于资源匮乏的原因，这些城市在发展过程中累积了许多矛盾和问题，所以现在如何加大对资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续发展的支持力度是社会面临的突出问题。

　　“我到抚顺去调研的时候，有一个家长说学校教小孩都唱世上只有妈妈好，有妈的孩子像个宝，没妈的孩子像根草。他就跟老师说别教孩子唱这首歌了，好多孩子的爸爸失业，妈妈跑了，一唱这歌，不少孩子都哭。”宋晓梧说调研组人员听后都感到非常难受。

　　经过国家发展改革委的调研，得出资源枯竭型城市面临的突出难题有七条：一是经济发展滞缓，地方财政非常困难；二是下岗失业人员多，就业和再就业压力大；三是部分群众生活极度困难，矿区贫困人口尤为集中；这些原因又导致了第四点，社会保障任务繁重，资金严重不足。特别是资源型城市的一些大型国有企业办了很多“厂办大集体”，至今还未解决，还在闹事，让地方解决，地方资金又严重不足；这又导致了第五个问题，社会矛盾集聚，存在大量不稳定因素；六是生态环境破坏严重，部分矿区存在地质灾害隐患；第七就是基础设施欠账很多，比如采煤沉陷区治理和棚户区改造问题等。

　　由此可见，这七个问题并非单独存在，而是伴生的，一个问题引发另一个问题。

　　全国政协的“四矿问题”(矿业、矿山、矿工、矿城)专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在2004年的人口计生委组织的抽样调查中，辽宁的抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线(175元)的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。资源枯竭型城市的整个精神面貌都处于一种“不满”、“有意见”的状态。比如抚顺，在最高的时候曾经达到每年16万人次进省、进京上访。

　　而不得不提的是，这些城市在建国初期曾经为国家的建设立下过汗马功劳。比如山西阳泉，空气污染严重，一直名列黑三甲，但在采访中，南煤集团的负责人却骄傲地说：“没有阳泉就没有现在的上海，上海的建设全部是阳泉支援的。”

　　的确，在以前的计划经济下，有煤就得先挖出来供全国使用，煤不是地方的，由中央直接调配。调研中，这是专家们听到最多的抱怨。

　　现在制约我国资源枯竭型城市发展的瓶颈是金融。很多资源型城市的企业本身就有很多呆账、坏账，再去银行贷款，银行自然不会接受。

　　面对层层障碍进行转型，资源枯竭型城市着实不易。

　　在阜新市的档案馆里就存放着这样一份文件，准确说是一封信。20年前，时任阜新市委书记的马波就曾提出阜新要实施“战略转移”，1986年，马波给辽宁省委写了一封信，直称阜新当时的经济总量养活不了54万城市人口，城市存在吃水、排水、入学、行路四大难题。在信中，马波严肃地指出，“我们的经验是建成了煤电之城，我们的教训是对资源型城市认识不足”。在信的结尾，马波注着“立此存照，经历史检验”的字样。

　　当地人称，马波之所以有这样的动议，是因为原本各方面不及阜新的县级市朝阳市，1984年的工农业总产值首次超过作为地级大市的阜新市。马波因此呼吁辽宁省加大对阜新市的投入。　　

　　评定标准之争

　　国务院公布两批资源枯竭型城市名单时，并没有公布详细的评定标准。

　　按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，并且考虑到历史沿革的一些特殊情况。这是王青云、肖金成等人的课题组运用的评定标准。

　　有学者认为，资源型城市的宏观经济结构中，以资源(石油、煤炭、木材等)初级开发为主的第二产业占工业总产值的50%以上，且工业产值结构中初级产品占绝对优势。也就是说，矿产资源采掘业及初加工业产值总和超过工业总产值的50%，则该城市可定义为资源型城市。

　　以煤炭采选业在本市工业总产值中的比重大于或等于10%作为煤城的划分标准，若以此类推，以矿产资源采选业(煤炭采选业，石油天然气采选业，黑色金属采选业、有色金属业等)在城市工业总产值的比重大于或等于10%为资源型城市，这是资源型城市划分的又一量化标准。

　　中国社科院陈耀负责的课题报告《煤炭资源型城市产业结构调整研究》中，选取的标准是煤炭采选业产值超过1亿元，且其占城市工业产值的比重在7%以上。

　　也有学者从劳动力人口比例角度出发来定义资源型城市，认为有40%以上人口以直接或间接方式从事同种资源开发、生产和经营活动的城市，可称为资源型城市。

　　中国矿业联合会的标准分4级：地级行政区(包括地级市和地区、盟、州等)矿业产值大于1亿元，县级(包括县、县级市、县级区、自治县、旗等)和镇级(包括县城所在的镇及其他各类建制镇)矿业产值大于4500万元；矿业产值占国内生产总值大于5%；矿业从业人员大于6000人；著名的老矿业城市、发展态势迅猛的新型矿业城市、统计数据明显漏列大数的矿业城市，其数据虽然低于前三项指标，也予以特别保留。

　　而对于资源枯竭型城市的评定更是引发争议。

　　2008年，一个新的部门——国家发展改革委资源型城市发展处成立，这个处隶属于东北振兴司，彭会军副司长负责此项工作。专门设立部门推动全国的资源型城市可持续发展工作，这在国家机关机构设置中是第一次。一切也都变得有章可循。

　　彭会军介绍，对于资源枯竭型城市的界定工作，东北振兴司先后会同国务院办公厅、财政部、国土资源部对资源型城市进行了调研，召开座谈会听取建议，并与有关部门反复沟通、研究提出了第二批资源枯竭型城市界定原则和标准。界定原则主要有：历史贡献原则、问题突出原则、类型兼顾原则和定量为主界定原则。并选择资源储量、采掘业发展、民生和财力指标作为界定指标，指标数据的采集全部来自国家统计部门或有关部门，保证了指标的客观公正和可采集性。“资源枯竭型城市不能看谁积极申报谁就是枯竭了，这不是客观标准。比如说焦作，作为百年煤城，它的历史比抚顺、阜新还要长，是中国最早的煤城之一。但是它的收入并不错，云台山每年的门票收入就有3、4亿元，但是不能因为自己努力，财政就不给支持了，沉陷下去还是要花大钱治理的。”了解制定标准的人士表示。

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