从开始试点到全面铺开，中国农村低保政策走过了近15年时间。这一过程见证了中国国力的日益增强，也显示了中共对民生政策的日益重视

　　本刊记者/王全宝

　　从2007年开始，每到月底，家住黑龙江省依安县中心镇年过6旬的村民杨福军都要拿上存折，到镇上的农村信用社支取95元的农村居民最低生活保障金。

　　“95元够我每月买点米面的了，只不过现在物价上涨，感觉这点钱确实有点紧，如果能再多补助一些就更好了！”尽管杨福军有些不满足，但也着实感受到最低生活保障政策给他带来的实惠。

　　与杨福军一样，全国农村居民目前都受惠于此项政策。但他们不了解的是，这项以农村贫困人口为扶持对象的社保政策从试点到全面推行曾用了近15年时间。

　　试点的波折

　　上个世纪90年代初，山西省左云县率先建立农村低保试点。此外，早在1994年上海也在3个区建立了农村低保试点。

　　“中央鼓励各地积极试点，但是在财政上并没有给予一定的支持，各地积极性并不是很高”。 曾在民政部社会福利与社会进步研究所社会保障研究室工作过、现任中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧回忆说。

　　为此，1996年，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，鼓励各地要积极试点，稳步推进。并指出：“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”

　　但到1998年前后，各地进行的农村低保试点实际上已经处于停顿状态。民政系统一位不愿具名人士透露，其中一个原因是地方执行不力，“当时的文件并未明确到底由哪级财政负责”。

　　“当时搞试点的地方，中央财政是不掏钱的，是地方财政和乡村集体共同负担。有些地区，由于村集体经济已经解体，于是将费用转嫁给农民，加重了农民负担。”上述人士表示。

　　2003年3月初，民政部向各地民政系统下发文件，要求各地对特困农民人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。

　　民政部的这一举措在当时引起舆论揣测，认为是在为下一步中央出台有关农村最低生活保障的政策寻找依据。

　　结果直到2004年初也没见新政策出台。“源于种种原因，农村低保政策当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。”唐钧感叹说。

　　但是，在农村是否该全面推行农村居民最低生活保障制度的争论已经引起各方关注。

　　2003年7月，国务院发展研究中心发布的“完善社会主义市场经济体制”研究报告建议，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。“在这方面，基本不存在经济能力限制，更多的是政府决策及制度调整问题”。

　　“担心中央财政受不了！”

　　以农村贫困人口为扶持对象，中央除在农村推行最低生活保障制度试点外，另一项就是扶贫开发政策。但伴随着扶贫政策瓶颈的到来，推行农村低保政策已势在必行。

　　上世纪80年代中期，中国启动了有组织的开发性扶贫计划。根据当时统计数据显示：通过开发性扶贫，农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。

　　一直从事农村扶贫的理论与政策研究的中国社会科学院农村发展研究所工作的吴国宝到上个世纪末，愈发感觉由于农村社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系正在逐渐解体。

　　“在农村，以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，有些农民的贫困问题日趋变得严重起来。”吴国宝解释称，剩余的2820万农村贫困人口主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的。

　　据当时有关部门统计，在上述的2820万人中，有560万人为五保户（占20%）， 979万人为残疾人口（占35 %），800万人（占28%）居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民的。

　　“剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难从根本上解决问题。”吴国宝说。

　　根据当时统计：尽管2000年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长，但农村绝对贫困人口减少的速率在不断下降。

　　“这说明，继续沿用扶贫方式，对于减少剩余农村贫困人口的温饱问题可能功效甚小。也就是说，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。”吴国宝分析当时的背景。

　　2003年，亚洲开发银行驻中国代表处任首席经济学家的汤敏以及做咨询专家的吴国宝开始关注并思考，如何救助缺乏正常劳动能力或基本生存条件的农村贫困人口。

　　不久，亚洲开发银行驻中国代表处邀请吴国宝帮助起草“关于建立低保制度全面解决农村温饱问题的建议”，于2004年年初被刊出。

　　该建议指出：建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱贫困人口问题。

　　建议出来后不久，亚洲开发银行驻中国代表处曾邀请相关部委就该“建议”进行座谈，其中民政部对该“建议”尤为关注。

　　“在座谈会上，当时争议的焦点是：如果全面推行农村低保制度，有关部委担心中央财政是否受得了？”吴国宝说。

　　“该建议起初最先在亚行内部刊物上以中英文发表，不久，这份建议在业界引起了很大轰动，为之后的农村低保制度的建立起到了推波助澜的作用”。吴国宝透露说，该建议通过相关渠道送达中央高层。

　　继续完善保障体系

　　2004年的中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”。

　　2005年中央一号文件又提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”，再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。

　　2006年12月中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

　　2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”

　　当年6月26日，国务院召开在全国建立农村最低生活保障制度工作会议，副总理回良玉在会上强调：今年要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。

　　7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求当年在全国建立农村最低生活保障制度。

　　2007年底，民政部宣布农村低保全面建制，实现了农村低保制度城乡全覆盖。

　　五年过去，最新的民政部统计数据显示，截至2012年6月底，全国农村居民最低生活保障金平均标准为每人每月159元，比五年前增长了127.1%。

　　中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出，2020年要建成覆盖城乡的社会保障体系。“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

　　保障房新契机

　　2007年的24号文件开启了保障房建设的契机，但在随后的五年里保障房建设几经沉浮。在十八大上，“保障性住房建设”首次写入党代会报告，可见其作为重大民生问题，将是中央未来政策的重要着力点

　　本刊记者/杨正莲

　　中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是“保障性住房建设”首次写进党代会报告。可见，保障房仍将是未来政策的重要着力点。

　　而早在5年前的中共十七大，胡锦涛就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作为重大民生问题被列入政府公共服务的范畴内。

　　这一切，都与2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，下称24号文）密不可分。“这个是住房保障非常重要的一个文件。”住房和城乡建设部政策研究中心房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长赵路兴在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“以后的一系列决策都是从这里提出来的。”

　　24号文出台背后

　　24号文中写道，“作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”其中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生认为，政府先把廉租房做起来，做到应保尽保，并形成不同层次的住房体系。“这种住房双轨制是大家可以接受的，也与国际上的通行做法接轨。”

　　事实上，经济适用房和廉租房早在1998年房改时就已经明确提出。1996年7月，时任国务院总理朱镕基提出，“把住宅建设培育为新的经济增长点和新的消费热点”。三个月后，国家体改委、建设部等单位成立了专门课题组，研究深化住房分配体制改革和加快住房商品化的政策措施，最终在1998年3月形成了《关于住房分配体制改革的政策建议》（下称《建议》）。

　　《建议》不仅提出改革住房分配制度、实行住房商品化，而且提出“建立住房社会保障”，要求政府承担低收入家庭廉租房责任。

　　“有多少这样的建议和草案，召开了多少次会议、讨论，基本都数不清了。”当年房改方案起草人和最终方案执笔人之一顾云昌告诉《中国新闻周刊》。具体开始着手准备方案是在1997年国庆前后，在租金改革和产权改革两种主要思路中，最终采取了住房私有化、商品化的路径，“主要是为了拉动经济，培育新的经济增长点”。

　　在推进住房商品化的同时，房改方案还提出建立多层次的城市购住房体系，对不同的家庭实行不同的住房政策。国务院在1998年7月3日发布的23号文件中提出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。当时的设想是，经济适用房供应面向80%左右的家庭。

　　此后5年，经济适用房快速发展，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。但在2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（下称18号文件）里，房地产业成为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经适房的主体地位让位于商品房，而经适房被改为“具有保障性质的政策性商品住房”。此后，经适房发展步伐放缓，而廉租房的建设规模一直远远落后于经适房。截止2006年底，中国廉租房制度累计保障家庭54.7292万户，财政投入年均不足10亿元。

　　与保障房长期缺位相比，商品房市场却高歌猛进，房价节节攀升。“2004年第一次出现了房价的两位数增长，以往都是个位数，这样2004年就开始调控，控制投资规模包括房地产规模的扩大，结果却是越调越高，2007年房价还涨。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“这种情况下，我们就不能再推出国几条。”

　　2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报送了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》专题报告，国务院总理温家宝批示：“要按照政府工作报告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。

　　“到了6月份，看见房价还在继续上涨，我们就赶紧拿出了24号文。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“24号文，是在三年调控的基础上，越调越高不能再调的基础上，主要是有针对性地解决买不起房的问题。”

　　3600万套新高度

　　建设部副部长齐骥在解释“24号文”时指出，解决低收入家庭住房困难将作为政府的一项重要职责。因此，保障房建设成为地方政府的一项重要的“政治任务”。

　　2007年8月末，全国城市住房工作会在北京召开。会议决定，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。这被认为是对1998年房改的重新完善和反思，并明确了政府在保障房建设中的职责。

　　按照“24号文”规定，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保，而东部地区和其他有条件的地区则要提前将保障对象，从“城市最低收入住房困难家庭” 扩大到“低收入住房困难家庭”。

　　2008年起，保障房建设被提到了前所未有的高度。这年10月，国务院出台了“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”的有关政策。为应对国际金融危机的冲击，扩大内需，政府决定大规模实施保障性安居工程。

　　此后，对于保障房建设力度的要求，更是逐年加码。2009年，提出要持续加大廉租住房建设力度，3年内基本解决747万户城镇低收入家庭的住房困难；接着，提出用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造；2010年，则要求争取到2010年年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

　　这些要求，在“十二五”规划中创下新高度。根据规划，“十二五”期间要建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），期末全国保障性住房覆盖面达到20%左右。在最初的计划里，2011年和2012年要分别开工建设1000万套 。

　　“刚开始感到接受不了，到底能不能实现啊。”说起3600万套，中国房地产研究会副会长、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌有点激动，他告诉《中国新闻周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地产研究会先后对“十二五”规划的制定提建议，“我们没提那么大的数量，每年大概是600万套左右，不超过700万套。”对于后来加码了的任务量，顾云昌认为，主要是由于夹心层的呼声很高以及社会上对房价的强烈质疑，再加上要保证投资规模，“只有靠保障房建设”。

　　制度建设亟须完善

　　2007年8月7日发布的24号文要求，房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。

　　2009年7月14日，由住房和城乡建设部牵头，发改委、财政部、民政部等17个部门组成了保障性安居工程协调小组，其职能之一，就是落实保障性安居工程工作的政策。

　　尽管如此，相关制度建设和管理工作，仍然难以跟上保障房建设的需要。2011年10月，全国人大常委会委员牟新生就提出，2008年以来，国务院和有关部门下发了29个文件，但没有一个文件系统地阐明解决中国城镇居民住房问题的整体思路是什么，零敲碎打的东西多，缺乏一个顶层设计。

　　早在2009年全国两会期间，就有人大代表提出要尽快出台《住房保障法》，并将草拟的初稿递交人大，引起强烈反响。而住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊也表示，《住房保障法》是本届人大立法规划里的项目，规划定了以后，住房和城乡建设部就开展调研和起草工作。深圳市规划和国土资源委员会评估中心法律所和清华大学法学院，分别承担了该法实践版建议稿和理论版建议稿的起草研究工作。

　　然而，这项呼声甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成为《基本住房保障条例》。“没办法出台法律，各地情况都不一样，太难了。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》。

　　“现在是一个全方位总结期，正好做制度建设。”全国工商联房地产商会会长聂梅生对《中国新闻周刊》表示，保障房建设最难的是钱和分配问题，“各地情况不一样，以后还是应该实事求是，因地制宜”。

　　顾云昌也认为，现在保障房体系已经越来越清晰，数量在加大、速度在加快，这样一个新的发展阶段迫切需要制度创新。“要从管理上，分配上、进入退出以及质量保障各方面进行完善。既需要有一定高度的顶层设计，又需要着眼未来的长期规划，保障房建设一定要制度化法律化”。

　　11月12日的中共十八大记者招待会上，住房和城乡建设部部长、党组书记姜伟新也承认，保障性住房分配管理是件难事。他表示，管理部门还需和各个地方一起努力，把分配管理工作做得更好。针对我国住房保障中政府保障和市场配置的比例问题，姜伟新说，二者的比例是二八开，市场供应占80%，政府提供占20%，满足不同收入群体的住房需求，实现“住有所居”。

　　一部法律，两次公开征求意见，分别收到19余万条和55万余条意见，牵动全社会的神经。这部法律的起草和修改，不但体现了法律专业主义的渐进，也展现了国家和民间良性互动的可能

　　本刊记者/刘炎迅

　　今年6月24日，实施4年多的《劳动合同法》进行了第一次修改，8月5日，修改草案对外公开征求意见，立即收到55万条反馈意见，争论不断，一如当年。

　　2008年1月1日，《劳动合同法》正式实施之前，经过了四年的审议，从全国征集到的意见超过19万条，这个数字在1949年以后的中国立法史中名列第二，排名第一的是“五四宪法”。

　　这两个数字的背后，是亿万劳动者、众多用人单位之间的利益之争，亦是劳、资、政府三方的权责利如何以法律形式固定下来的博弈。

　　事实上，这种博弈仍然在继续；而一部涉及全社会利益的法律，如何能够公平地保护双方的利益，仍在探讨之中。

　　“海派”与“京派”之争

　　“《劳动合同法》并没有严格的起草小组，在起草的不同阶段，由不同的部门来主导。”11月13日，全国总工会（以下简称全总）民主管理部部长郭军告诉《中国新闻周刊》。当年《劳动合同法》处于起草过程时，他担任全总法律工作部副部长，直接而深入参与了相关过程。

　　彼时，1995年出台的《劳动法》已实施了十余年，但随着中国城市化进程的加快，经济形式愈发多样，劳资市场出现了一系列问题，如劳动合同签订率低、短期合同盛行，没有规定不签劳动合同的用人单位所应承担的法律责任，劳动争议类案件大量出现……

　　2005年10月，全国人大常委会在全国范围内展开一项《劳动法》执法现象大检查，重点检查签订和执行劳动合同、落实和完善最低工资制度、解决拖欠工资问题和社会保险问题。得出的结论是：不容乐观。

　　起草一部新的用以规范劳资双方法律责任和义务的想法，正是在这种时代背景下产生的。然而从第一稿开始，其中的各项条款就始终处于争议之中。

　　2006年3月全国人大办公厅发布《劳动合同法（草案）》，两天后，华东政法大学劳动法学教授董保华就发表反对文章，将此前一直处于公众视野之外的争议公之于众：“草案过于倾向劳动者的立场，让企业处于被动地位，一定会引起企业的变相反弹。”

　　比如，草案规定：用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商做出规定。“这意味着企业的最高权力要转入职代会和工会手中，对于企业所有者来说，是非常不公平的。”

　　类似的“劳资双方”不同立场的争论，在当时引起广泛影响，并形成了以董保华为代表的“海派”和以中国人民大学劳动人事学院教授常凯为代表的“京派”。

　　如今回想起来，郭军坦言，最初的想法是，在具体的劳动关系中，单个劳动者相对强大的用人单位总是处于弱势，向劳动者倾斜正是为了对等保护。“否则，一个50公斤级的选手和一个80公斤级的选手比赛摔跤，结果是毫无悬念的。”

　　“《劳动合同法》各次审议稿和最终通过稿全面体现了这一精神。”郭军说，如订立劳动合同禁止收取抵押财物；单方解除劳动合同的条件对劳动者宽，对用人单位严；用人单位欠薪的，劳动者可以直接向法院申请支付令和强制执行等。

　　争议不断

　　但“海派”对于第一稿的意见还是被采纳了。在第二稿中，第一稿中反响最激烈的条款都得到了部分修改。

　　在整部法律的讨论过程，还与当时发生的时事有不可分割的关系。2006年前后，全国大小矿难频发，伤亡数据无法统计，暴露出用工方瞒报现象严重的问题，第三稿讨论增加了“用人单位应当建立职工名册备查”的规定。之后，根据中央派出的联合调查组检查“黑砖窑”的结果，直接促使了第四稿中第93、94、95条的产生，其中第93条规定：对不具备合法经营资格的用人单位的违法犯罪行为，依法追究法律责任；劳动者已经付出劳动的，该单位或者其出资人应当依照本法有关规定向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

　　而第95条则直接提出的政府部门的“赔偿责任”：劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法律职责，或者违法行使职权、给劳动者或用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　“小的讨论记不清了，比较正式的研讨会议大约十次。”郭军回忆说，“最为重要的是草案刚提交国务院审议时，根据全总的提议国务院法制办决定，在全国范围内进行调研论证。

　　在他的记忆中，分歧和争议比较大的内容还包括：劳务派遣是绝对禁止还是有序规范；试用期是与劳动合同期限挂钩还是与工作内容联系；劳动关系短期化是刚性解决还是以经济补偿金等经济杠杆调控、企业民主管理的形式与程度。……

　　“实际上，有些分歧最初有两套解决方案，但在公开征求意见后，在决策机构确定后，基本都形成了共识。”郭军说。

　　《劳动合同法》最终以“145票赞成，0票反对，1票弃权”在2007年6月29日获得通过。

　　争议仍在继续

　　郭军坦言，没有一部法律是尽善尽美的，他对《劳动合同法》中一些问题的规定还有不同意见，总体上感觉仍是“力度不足”。这也是为什么今年6月重启《劳动合同法》修改程序的原因。

　　而在董保华看来，被称为《劳动合同法》“法眼”的第十四条，也仍然不是一个合适的解决方案。该条的主要内容是用人单位与劳动者签订“无固定期限合同”的条件。

　　“无固定期限合同”并非《劳动合同法》首创，《劳动法》里就有相关规定，二者的区别在于：《劳动法》的“无固定”主要员工在企业工作10年可以签无固定期限合同，而《劳动合同法》扩大了，一个员工在某企业只要签合同两次，就可以享有无固定期限合同。

　　“这样规定可以保证稳定，但不利于人才和劳动力流动。”董保华对《中国新闻周刊》说。

　　但郭军不认同，“无固定期限的劳动合同是没有确定的终止时间，而不是没有终止时间，不等于终身制，也不是铁饭碗。劳动者有过错、丧失劳动能力、企业经营困难裁员，用人单位都可以单方解除劳动合同。”

　　据董保华介绍，今年对《劳动合同法》的修改焦点还集中在：“三性岗位”（劳务派遣的、临时性、辅助性或者替代性的工作岗位）、同工同酬和加强行政管理问题上。

　　2008年1月1日实施的《劳动合同法》用13个条文，分别从严格劳务派遣市场的准入条件、限制劳务派遣的适用岗位、明确劳务派遣工依法享有的权利、规定劳务派遣监管和连带赔偿制度等4个方面，对劳务派遣加以规定，限制其发展。劳务派遣也因此结束了无法可依的历史。

　　然而《劳动合同法》实施后，出现了与立法本意相背的现象，劳务派遣被滥用的现象增多。

　　55万条意见，再次证明，这是一部涉及亿万人切身利益的法案，它的修改，牵动了社会的神经。

　　11月12日，全国人大法工委行政法室主任张世诚对《中国新闻周刊》说，这次修法，目前到了什么阶段，下一步会怎么样，目前还不便对外说太多。“但相信会更加完善，在保护劳动者的合法权益同时，也让企业主们安心，实现双赢，让社会更稳定和谐。” （感谢本刊实习生陈薇整理相关采访录音）

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