报告二

　　贪腐高发带

　　《资本论》中引用英国经济评论家邓宁格对“资本”的评论同样适用于“贪腐”，如果把“利润”换成“利益”：“一有适当的利益，贪腐就胆大起来……有50%的利益，它就铤而走险……有300%的利益，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”

　　对权力的制衡缺失和监督不力使得贪腐的多发成为可能，在天然的逐利冲动下，商业、房地产和金融等领域以及官位买卖成为贪腐高发带，大型国有企业更是成为贪腐的温床。

　　大型国有企业的腐败土壤在于现有机制仍存有明显弊端：其一是内部控制与外部监管严重不足，其二是现存分布式的管理架构约束力与制衡力太差。

　　这种腐败的模式，一定程度上又在地方得到复制；尤其是在分税制体制下，存在资金“活水之源”的领域，都成了重点寻租对象。

　　一、依权力分类

　　英国历史学家阿克顿在其《自由与权力》一书中有一句后世传诵的名言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。

　　中国社会科学院社会学研究员邵道生曾提及，中国腐败的发展、泛滥就是权力绝对化、权力失控、权力失去制衡的结果。权力异化可分为四种：“权力的私有化”“权力的商品化”“权力的特殊化”“权力的家长化”。

　　在将公权力分为立法权、行政权和司法权的情况下，由于行政权“一权独大”的现实，可将之拆分为内部行政权和外部行政权。内部行政权包括人事任免权、监督处分权等；外部行政权则范围庞杂，包括以行政审批许可权、行政强制处罚权等在内的行政执法权为核心的权力，以及行政立法权和行政司法权。

　　在120名落马高官中，《财经》选出其中具有详细司法审判材料的50人组成第二个样本(附录名单中带者)，这个样本亦涵盖了各省级党政一把手、人大政协官员、国家部委负责人、国有大型企业和金融机构高层等。

　　根据权力类型的不同，统计表明寻租空间最大的当属“行政审批权”腐败，达到七成；审批权之外的“其他行政执法权”占10%，“人事任免权”占32%，“司法权”占16%(其中成克杰等贪腐官员涉及多项权力混合腐败)。

　　例如，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸作为手握审批权的“一把手”，利用职务上的便利为双鸽集团有限公司、浙江康裕制药有限公司等八个单位在药品、医疗器械的审批等方面谋取利益，以权谋钱，收受贿赂649万元。这也源于国家药监局的管理体制。其时，药监系统实行集权管理，审批和监督的绝对权力控制在少数行政官员手中，权力严重“家长化”。

　　因犯受贿罪、玩忽职守罪，2007年7月，郑筱萸被执行死刑。一年后，国家药监局新闻发言人颜江瑛称，药监局对药品的受理、审评、审批三项职能的权力进行了分离，不会集中在一个部门。

　　虽然郑筱萸被判死刑，药监领域的腐败并未阻断。2010年6月，国家药监局原副局长张敬礼即因涉嫌严重违纪被查。

　　这表明仅仅将行政权分立并不够。更重要的举措在于减少、限制各级政府的行政权力，还市场与民间以更大的自由，由此抑制寻租空间。目前，国家发改委正在进一步减少其微观管理事务和具体审批事项，而商务部亦在减少、下放外资审批权。

　　这其中，“人事任免权”的腐败，即上文提及的官位寻租，占到总数的三成以上。

　　此外，司法领域的腐败亦占到16%。如辽宁省高级人民法院原院长田凤岐利用职务便利，为他人在案件执行中谋取利益，从中收受财物，合计受贿金额76余万元。在这50人统计之外，最高人民法院原副院长黄松有，利用职权、地位形成的便利条件，在有关案件的审判、执行等方面为五人谋取利益，先后收受上述人员钱款共计折合人民币390余万元；另伙同他人骗取本单位公款人民币308万元，其个人从中分得120万元。2010年3月，黄松有终审被判处无期徒刑，成为新中国司法系统因贪腐被判刑的最高官员。

　　在清华大学法学院教授张卫平看来，所谓司法权腐败，其原因多属法院系统高度行政化后，行政权腐败延伸至法院。因此，抑制司法领域的腐败，首要的任务是推进司法独立改革，在赋予法院依法独立审判职能的同时使之去行政化。

　　二、依行业分类

　　公权力常常被用于交换，可交换之物包括金钱、权力、荣誉、性等。在50人的样本中，权力的交换遍及商业、房地产、社保、金融、医药卫生、交通、邮政、教育等各个行业。在这其中，商业腐败中官商勾连的简单性，使得其比例高达80%(见图表4)。只需企业一方与官员相识，交换的利益可从偷漏税款到协助企业审批核准、甚至帮助上市等。

　　这类企业的负责人有如覃辉，其经营过的“天上人间”夜总会，在今年五月被停业整顿半年。在中国建设银行股份有限公司原董事长张恩照一案中，2002年5月至2005年春节前，时任星美传媒有限公司董事长的覃辉先后五次行贿张恩照共6万美元、20万港元、人民币10万元，目的是利用张的职务，为其公司贷款人民币6亿元和解除贷款抵押担保等。

　　作为银行金融领域高官，张恩照被指控的犯罪事实多与银行贷款等金融业务相关。2006年11月3日，张恩照因受贿罪一审领刑15年，并未上诉。覃辉却未被公诉。

　　而房地产业由于与政府关系密切，从卖地的官员，到融资的银行，以及审批的部门，都需要行政官员参与。与中国地产业近年来飞飙猛进一致的是，房地产业也成为钱权交易的“热土”，在统计中亦占到近四成。

　　原山东省委副书记、青岛市委书记杜世成就是其中一例。经厦门市中院认定，2000年至2006年，杜世成利用职务便利，为他人谋取诸如解决企业纠纷、项目审批、开发房地产、购买别墅等方面的利益，非法收受的财务折合人民币626余万元。

　　杜在青岛任职期间鼓吹“房价不能倒”，导致官商勾结的腐败大案频发和房价疯涨。杜世成落马前，青岛发生“崂山违法批租土地大案”， 原青岛市规划局局长张志光、青岛市长助理王雁、崂山区国土资源局局长于志军等人应声落马。2008年2月4日，因犯受贿罪，杜世成被判处无期徒刑。

　　此外，安徽省原副省长何闽旭、天津市检察院原检察长李宝金等高官的落马，无不与房地产腐败案有关。媒体评论，“这些落马高官，大多与房地产商形成了一条权钱交易的利益链条。”

　　对于“官商勾结”的现象，中央非无所察。2010年5月7日，中纪委印发了《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，所称的违反规定插手干预工程建设领域行为，即党员领导干部利用职权或者职务上的影响，以指定、授意、暗示等方式影响工程建设正常开展或者干扰正常监管、执法活动等。

　　然而，“官商勾结”的土壤之深、之厚，一大成因即在于行政权力不受制约且无法得到有效监督，而这并非重申党纪所能根治。

　　三、依职务结构与年龄分类

　　在120人的样本中，落马的党政系统官员占据了半壁江山，人大、政协官员以近30%的比例位居第二(见图表5)。值得注意的是，在国有大型企业和金融机构任职时落马者占一成，该领域因其固有特征——占有和使用公共资源、垄断资源较多，且监督机制不健全，亦成为腐败产生的温床。

　　在传统观点中，人大、政协并非实权部门，为何落马人数比例偏高？

　　按1982年中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》，高官的退休年龄，省部级正职是65岁，若任期未满则可延期3年；省部级副职为60岁，他们退休后大多被安排到人大、政协任职。

　　在同一样本中，对年龄有据可查者共116人，其中60岁－69岁区间为集中区域，比例占到近一半，而正是这个退休前后的区间，使得许多省部级高官“晚节不保”。此外，小于54岁的占25.86%，大于70岁的占3.45%。

　　这与贪腐高官的心理因素相关，将近退休的官员往往有“清苦一辈子，最后捞一把”的念头，由此落马后，其在位的违法违纪行为也会被一一盘点而出。如2005年1月王昭耀从安徽省委副书记转任省政协副主席后，为他人职务晋升、企业经营管理事宜提供帮助，收受贿赂终被查处，并牵连出其在实权位置期间的犯罪事实。王昭耀一审被判死缓，后未上诉。

　　此外，“带病”提拔的官员为数众多，如原最高法院副院长黄松有，原国家开发银行副行长王益，原天津市委常委、滨海新区工委书记皮黔生等。原上海市委书记陈良宇最典型，腐败行为可谓“历史悠久”。据法院认定的事实，其腐败行为追溯至其1988年任黄浦区区长之时，到2006年案发长达近20年，一直腐败、一路升迁。

　　值得注意的是，一些高官的贪腐惯性在退居人大、政协二线时未能减速，而失去了行政实权的护卫，落马可能性不免加大。

　　另据统计，在65岁以后与54岁之前落马的高官比例稍低。65岁以后落马者有陈希同、成克杰等。而54岁之前的省部级官员如王益、郑少东等，均为仕途看涨的“明日之星”，孰料一朝倾覆。