第二篇　农村土地使用权改革的战略路径和历史作用

　　弁言：农村土地管理改革的战略框架

　　1.不对称的土地管理体制的重大缺陷

　　基于文化传统和稳定的需要，中国将社会的发展目标确定为和谐社会，和谐的本义是指协调、平衡和圆融，它的对立状态是离散、冲突和强制。和谐的本质是权力和利益的平衡和对称，它就要求人们在追求和获得财富与收入、权力和社会承认这3个社会分层目标方面具有协调性，但是当代中国确立的土地管理政策则是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。因此，这种土地管理体制就具有加快改革的必要！

　　这种挑战了中国长期发展目标的土地管理体制不对称表现在以下方面：

　　其一，基于城乡土地制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别的房屋格局，人为地制造了资产体系的不对称。

　　其二，国有建设用地与集体建设用地适用法律的不对称，涉及前者的法律比较完善，涉及到后者的法律则很不完善也很不公平，这是违反《宪法》精神的。

　　其三，中央与地方政府和农民在土地转让收入的不对称，依据现有法律，国有土地的占有、使用、收益和处分的权利由国务院代表国家行使，国有土地所有权的代表是国务院而不是地方各级人民政府，后者只能依法根据国务院的授权处置国有土地，国有土地的收益权应归中央人民政府，而事实上土地出让金是地方政府的主要来源并实际上运转着中国的土地使用权转让。

　　其四，采用征地和集体建设用地直接入市的方式以解决新增建设用地的不对称，目前新增建设用地的主要来源是集体建设用地，新增建设用地的主要形式却是征地，它构成了权利主体的责、权、利的不对称。

　　其五，由于宅基地作为一种农村社会保障政策而运转，导致了城乡居民的社会保障政策的不对称。

　　其六，农村土地使用权作为一种资本积累的利益分配的不对称，其主要表现是政府和村镇集体、农民个人土地使用权转让收入的不对称。

　　其七，土地在消费经济中的不对称，农村建设用地商品化属性的冻结，导致了城乡居民家庭财富水平的不对称，导致了农村消费经济水平的滞后。

　　其八，土地与金融资源结合的不对称，由于金融资源是一种垄断性的国家资源，这个资源天然具有与征地制度结合的特点，以致中国的金融资源主要集中在城市的国有建设用地之上。形成了对国有建设用地与集体建设用地的投资、投机的不对称。

　　其九，对国有建设用地与集体建设用地管理的行政资源的不对称。

　　其十，国有建设用地与集体建设用地推广节能、环保和创新技术开发的不对称等等。

　　2.农村土地管理改革的战略运转。

　　以中国目前这种不平等的权利体系不可能根本解决现代化、城市化所需要的大量新增建设用地的需求，也不可能根本解决农业大发展、农民大增收、农村城镇化速度快速提高的问题。

　　应该说这个权利体系是中国改革过程中以行政力量为主导的平衡结果，优先照顾到让部分地区先富起来的战略。但是，当中国的增长已经成为潮水之势的时候，事实上已经具备了土地收益换位再分配而可以更高的刺激经济增长的能力。当土地收益偏转向农民的时候，这个利益可以扭转中国最薄弱群体的大体量的经济需求，这个需求将推动中国的现代化，将推动地方经济的全面发展，将推动新的商品消费市场的构型。在这个转变中，中央、地方政府和城市居民也都会成为受益者。所以，这个转型不是革命问题，实际上以中央的改革举措就可以实现这个国民收入和经济利益的整体调节，因此，这个转型的本质是以中央政府为主导的、以市场经济为基础的、照顾到农民根本利益的，中国城乡利益的体系性重组。而且，值此全球金融危机之际，这个改革通道也就具有使中国的宏观经济实现内外均衡的可能！

　　1997年的亚洲金融危机直接导致了中国城镇房屋的商品化改革，1998年7月3日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，明确强调了深化城镇住房制度改革的目标是：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同样，这次全球金融危机也警示中国必须有大的作为，才能对冲全球市场运转的风险，而其中解决中国农村土地的产权改革就是最理想的道路。

　　这个改革的战略框架至少包括4个部分：270多亿平方米的村镇住宅和宅基地以及60多亿平方米的村镇公共建筑和村镇生产性建筑的商品化或流转问题；4亿亩左右的农村建设用地使用权的商品化或流转问题；五六十亿平方米的小产权房问题；18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地等的承包权历史运转和流转的问题。这四部分财产商品化或合理转让流转的问题也是中国市场经济体系的水平和程度问题。

　　与这个主题相对应，预计在未来5年的区间内，改革也将在执政党和中央政府、地方政府、立法机构和城乡之间波澜壮阔地展开。在改革的推进中，中华民族经略市场经济的能力将得到全面考验！

　　3.从“均田”、“免赋”再到“开权”的改革

　　通过制度建设和权利诉求的转换，通过法律或法律的修改重新界定农村土地使用权和农民住房的商品化权利，通过具体的行政法规或限定条件分期、分区域、分重点地实现商品化，我们称之为农村改革的“开权”之策，它应该是中国继“均田”、“免赋”之后更重要的新的改革重点。

　　对于中国而言，这是中国农村城市化最理想的道路和最小的改革代价，其实质就是将农民200多亿平方米的村镇房屋商品化和将近4亿亩农村集体建设用地直接转入中国的市场经济体系，体现农民财产权的真正价值，打通城乡一体化的战略通道，重构农村市场经济的体系。

　　“开权”的改革举措是较“均田”、“免赋”更大的农业政策的调整，是联通城市资本、金融资本与农民资产的核心纽带，是市场化的资本流动的基础，是实现社会公平与正义的必由之路。

　　4.未来20年中国城市化的路径应该作出革命性调整。

　　20年来国有土地使用权的流通转让既是中国外向型经济的深刻需要，也是地方政府工业化资本积累的强烈需求。20年来国有土地使用权转让市场始终以地方政府为主，而且国有土地使用权转让的权力始终掌握在地方领导手里，这既是中国现代化的一个规则，也是土地利益激励体系的重大历史作用。20年来中国已经将国有土地使用权的转让发挥到了淋漓尽致的地步，这既是复杂的官场劳动，也是简单的商品，这个过程融会着行政、司法、立法、金融、多种产业主脑的业绩竞赛；也贯通着土地业主、开发商、投资者、管理者的巨大利益体系交融。20年来中国的增长、中国的生产力、中国的财富也都与土地转让结成了不解之缘！

　　伴随着城乡一体化的发展，伴随着集体土地使用权流转的迫切需要，特别是中国的城市化进程的全面推进，未来20年中国城市化的路径势必会作出革命性调整，这就需要我们探索优化的改革路径。

　　目前农村建设用地的资源管理是中国资源最浪费的领域，也是运转成本最低的产业，它的最理想发展方向就是整体纳入中国城市化的进程，实现城乡一体化，这也是攸关到中国现代化的路径创新的战略问题，而这个问题成功的战略选择也将使我们中国现代化的进程事半功倍。

　　路径之一：建立国家和集体土地使用权统一运转规则的土地管理法体系

　　反映市场经济不断改革成就的中国立法一般都包括两个过程，其一是制定或认可法律；其二就是修改、补充及其它的变动活动。哲学家康德认为美有两种：崇高和优美。演绎一下，立法是崇高的，修法是优美的。它们都是追求完美，表现形式不同，认识这个问题将使全社会最大限度地支持中国土地法规体系的修改。

　　1.推动集体土地使用权流转应是中国《土地管理法》修改的起点。

　　1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》，这个法律的根本特点就是立基于1982年《宪法》有关左的原则，而且也基本是一部土地行政管理法。为此，1988年、1998年、2004年先后3次进行了修改。

　　目前十届人大常委会已正式将《土地管理法》的修改列入了立法规划，但是至今仍在讨论阶段。2008年10月十七届三中全会后，应该加快有关修法工作以策应有关改革。国土资源部也正在积极推进相关工作，目前确定的修法核心就是改革集体土地管理制度。

　　当然从修改土地法的进程而言，中央政府已经开始作为了。2004年10月21日国务院以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年9月5日国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。”“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”

　　近几年面对地方政府的改革试点和农民的上访活动，国务院发布的这两个行政决定和通知，事实上是依据《宪法》对集体土地使用权流转的行政探索，符合中国《宪法》精神，也符合10多个集体土地使用权流转的试点的地方政府经验。它初步满足了各地农民强烈要求集体土地使用权流转的迫切愿望，客观上消解了有关省份农民激烈的土地诉求，提供了集体土地使用权进一步流转的社会愿景。

　　从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是制定或修改法律的先导或前身，应该为法律的制定和修改铺垫基础。因此，今后修改《土地管理法》不可能在这个国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持这个国务院的规定，否则将引致中央政府的管制危机。

　　为此，面对中国土地的改革现实，作为世界上最有经验的中央政府，执政党必须承担起集体土地使用权流转改革主体的责任，化解这个改革利益分配的危局，选择改革而非革命的办法解决集体土地使用权流转的问题应该只是时间问题。

　　2.完善反映市场经济需要的中国土地管理法的体系。

　　根据目前中国城乡土地管理不完善、不平等的制度问题，需要着力做好三方面工作以兹匡扶，即：加强《土地管理法》的修改补充工作；从速安排与《土地管理法》有关的法律内容的修改调整；加大推进成都、重庆、广东、天津等全国性集体土地流转的区域试点工作，为全国范围内推进改革铺垫基础。有必要注意以下两点：

　　其一，加强《土地管理法》的修改补充工作。

　　反映市场经济不断改革成就的中国立法一般都包括两个过程，其一是制定或认可法；其二就是修改、补充及其他的变动活动。上位法有1982年《宪法》的4次修改，次位有《刑法》、《土地管理法》的立法活动都反映了这一立法传统。

　　修改补充《土地管理法》有几个途径。其一，由十一届全国人大会议修改补充；其二，由人大常委会修改补充；其三，由全国人大授权其他的国家立法机关修改补充。由于《土地管理法》反映的主要经济成果有破有立，因此不可能通过一次、二次的修法就实现完善《土地管理法》的使命，也就是必须作好多次、多种方法的系统修改。如能在一年内对集体土地使用权，或农村建设用地使用权，或农宅流转，或征收、征用等问题上作出修改补充，已可以促使中国的市场经济的权利体系作出根本改观了。因此，2010年以前全国人大常委会立法的热点问题就应该是以集体用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改。

　　其二，《土地管理法》的完善需要中国法律体系的整体配套调整。

　　目前已对《土地管理法》有所规定的法律还包括《城市房地产管理法》、《担保法》等近几十部法律，从立法技术上而言，以《土地管理法》的修改为契机，在十一届人大任内对上述有关法律作出比较重大的配套修改和补充是完全有可能的。

　　3.地方省市立法试验，推动了集体土地使用权改革。

　　从全国来看，农地使用权改革出现了几种典型模式：广东的地方立法开道，江、浙、沪的土地换社保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆和成都推行的统筹城乡综合配套改革的试点模式，重庆九龙坡区探索了用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地的办法，北京、山东等地也在积极探索解决小产权房的问题等等，应该说这个改革有明说的、有实做的、也有授权试点的，已经形成了八仙过海的局面。

　　广东的集体建设用地使用权流转的试点。

　　在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等地的经验总结基础之上，2005年5月17日，广东省政府常务会议通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号政府令的方式颁布，并确定自2005年10月1日起正式实施。该办法规定：集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四次土地革命”。

　　实际上，广东的办法还是很保守的，它限制了流转的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，而且对集体土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、农民集体成员权对转让土地的合法约束、农地转市后的社保体系等方面也都规定不足。此外，广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基管理的通知》，由此广东农宅流转再度成为风口浪尖的问题。

　　目前地方集体土地使用权的改革是违宪的吗？试点的法律依据是什么？要改革，要试点，就必须回答这个问题！

　　以地方立法的形式推进农村建设用地流转有法律依据。

　　与1987~1988年地方政府推动土地使用权的违宪试验不同，这次已成为燎原之势的地方政府的有关集体土地使用权的法规试点工作不是违宪改革，因为目前的中国《宪法》已经规定了：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此推动了土地使用权成为法律权利，包括构建今日之物权的可能。因此，这次地方的土地改革的实质是行宪之必要、司宪之举措。而且这次改革所受到我国配套法律体系的支撑作用也与以往完全不同，这次的改革更具备合宪的条件。以地方试点推进中国立法进步是中国立法的传统，解决非农建设用地也不能忽视地方的实践作用。回顾中国土地使用权的建构历史，令人确信中国集体土地使用权体系的完善，仍将根基于地方实践，地方改革与其说是区域试验，不如是说要破茧出蚕，改革需要全面渐次推进。

　　从中国的立法体制而言，根据中国《宪法》第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。这种立法限定有三方面的含义：即符合《立法法》的调整事项；根据法律的规定和要求不得与法律相抵触；符合国务院制定行政法规的权限，因此国务院制定行政法规的权力相当广泛。现行的《宪法》和《立法法》对国务院的立法权限也较少限制。由此也使中国创造了世界经济改革史上少有的发展奇迹和创制效率；也使中国人民的巨大创造力被市场化原则组织得更加合理。但是国务院行使立法权，依法制定和变动行政规章以及从事其他立法活动又具有必要的准则，即对已有的法律它具有从属性；对地方立法它又具有主导性；对全国人大制定或修改法律它又具有先行性；对立法的事项它又具有多样性。

　　中国《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定，以及《土地管理法》第九条确立的农民集体所有的土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，广东等地的改革办法的上位法应该是《土地管理法》，因此，将国务院的有关行政法规作为地方立法的上位法也有道理。

　　关于天津滨海新区农地入市的试点。

　　天津滨海新区目前已经全面开始布置实施刚获国土资源部原则批准的土地改革方案。拟重点探索农村建设用地使用权的流转，其中津南区葛沽镇乡镇转街道的农地改革方案是国土资源部批准的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》示范镇。

　　目前滨海新区陆地面积2270平方公里，其中农用地727平方公里，建设用地1211平方公里，未利用地331平方公里。天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1∶1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：其一是如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配。其二是如何解决好20年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。事实上建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力、符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。

　　农地入市与国土资源部的有关作为。

　　农地入市从广东的地方政府的试点到天津滨海新区的授权试点，其中起支架作用的是2006年3月29日国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》(简称《52号文》)，该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。根据国土资源部有关部门的解释，《52号文》标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。但是《52号文》对目前非农建设用地流转也有两个约束，其一，流转须经省级以上主管部门的批准；其二，收益必须到农民手中，由此也反映了试点是在非常强的属地行政管理情况下进行的。

　　路径之二：推动集体土地使用权上市与翻然改造中国城市化建设用地的来源体系

　　1.推进农村建设用地的直接上市交易。

　　在发达地区，集体建设用地使用权已经广泛地以出让、转让、出租、联营、入股等形式流转，目前主要转让的形式有：

　　(1)农村集体土地征转为国有土地并办理转让；(2)根据《土地管理法》，乡镇企业合并、兼并等重组中的转让；(3)企业倒闭或债权债务而致的司法判决转移；(4)乡镇集体土地使用权作价入股、联营；(5)城市郊区的农民宅基地更以相当规模和公开的形式进入小产权房市场等等。它说明在现有法律的框架内集体土地使用权也是可以转让的，只是这个转让成本高昂、规限甚多、范围有限，基本上适用属于现有法律的除外条款，这等于名曰保护农村生产力，实际上是限制农村商品经济发展。

　　因此，这个交易体系有两个基本特点，其一就是基本上限制了集体土地使用权自主的、公开市场化的转让，不允许也不鼓励集体土地使用权的整体流转；其二就是这个交易形态无法解决今后中国城市化所需过亿亩的新增土地流转要求，体制运转本身就存在问题。

　　倘若根据中国《宪法》土地使用权可以转让的规定，限制目前18亿亩耕地和4亿农村集体建设用地流转的巨大利益，我们的立法者是难以对历史交代的；倘若反思20世纪60年代推行的将新中国的土地改革成果合作化的后果，使中国农民失去了财产权，这个试验是需要补偿的；倘若中国要建立世界上最大的内需体系，延缓百万亿元人民币价值的集体土地使用权和村镇房屋的商品化流转是不行的。因此，推动集体土地使用权的流转就是解放中国生产力的必由之路。这个改革应该由执政党主导，应该由中央政府主导，它应该既是自上而下的改革，也是自下而上的历史互动。

　　实际上农村建设用地的直接入市的历史意义就是要向世界明确：除为公共目的的征地外，市场需要的土地资源应该通过商品交换的方式解决。为此，转让者可以充分利用市场配置的机制作用获得现金、股权的回报，它不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人的多主体的供地模式，符合改革的成本和效率的原则。而且这个改革的最大历史功效就是可以将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！

　　2.推进中国农、林、牧、草、园用地的产权商品化改革。

　　这个农、林、牧、草、园用地的产权商品化改革的第一步可先以中央文件的形式确立改革的整体框架，而且要集中解决以下5个方面的原则问题。

　　其一，确立农地产权改革的原则。例如：土地的承包期可确定为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。

　　其二，确定土地等的处置权的政策。例如：在不改变土地用途的前提下，承包经营权人可依法对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的土地、房屋可依法开发利用。

　　其三，确定土地等的流转原则。例如：在依法、自愿、有偿的前提下，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途。集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　其四，确定对农村的新的投融资改革的原则。例如：金融机构要开发适合农业特点的信贷产品，拓宽农业融资渠道。完善农业信贷担保方式，健全土地使用权的抵押贷款制度。

　　其五，确定保障收益权的政策。例如：农户承包经营土地的收益归农户所有。征收集体所有的土地，要依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费等费用、安排被征地农民的社会保障费用。

　　在这个基础上改革的第二步就是，可以由国务院统一布置全国的农村土地使用权的改革运转安排，第三步就是不断总结改革经验，同时全面修改有关法规体系。我们预计大约需要5到8年的时间才会取得改革的整体效用。

　　只有通过这种改革，中国才能完成市场经济体系轮廓的总体搭建，才能完成要素市场的商品化进程，才能完成以内需为主的经济体系的运转，才能实现城乡产业经营的大规模、大体量的整体互动。由此农牧林渔业将不仅是农牧林渔民主导的生产体系了，而应该是整个社会。

　　2008年6月8日已经发布了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，自此中国已经进入到集体林权制度改革的新时期。

　　这个《意见》是以中共中央国务院指导意见的形式发布的，大体类属于中国特色的行政政令，由此说明林业改革仍属于整体试验阶段，而且这个试验期大约需要5年，届时才能根据改革的实际进程进入法律完善阶段。这种行政先于立法的改革驱动策略是中国政治运转的基本特征，它的本质是单一制国家的强大的效率力量和改革追求。

　　因此，18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地也应该主要借助这种运行模式实现改革目标，并有效解决改革的指导思想、基本原则、总体目标、产权界定、活跃经营权、落实处置权、保障收益权、厘清责任、推动和规范流转、建立与之配套的公共财政制度、推动与此配套的投融资改革、完善与此相关的行政管理机制、实现与此相关的社会观念转变等各个方面的举措。

　　3.翻然改造当代中国城市化建设用地的来源方式。

　　目前高速现代化的中国所需要的城镇建设用地来源主要由4种方式解决：

　　其一，充分利用现有的土地基础资源向空间扩展，增加建筑容积率解决。

　　由此就需要彻底改变中国现行的城市规划和建设总体规划的管理模式，这将是一种类似日本和我国香港等地的“石板森林”的模式。

　　这个经验来自欧洲，历史上李嘉图在地租理论中通过对农业用地的研究提出了土地集约利用的概念，系指通过集中投入在较小面积的土地上获取高额收入。目前土地集约利用已经成为城市土地高效运用的主要业态，没有任何一个工业国家可以逾越。

　　其二，通过征地模式解决。

　　根据现有的中国《土地管理法》：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”也即农用地只有经过征地转为国有土地之后才可以作为建设用地使用，这是一种“独木桥”的用地模式，也是我国目前主要城市建设用地来源方式。

　　目前我国可利用的建设用地面积大约为500万平方公里左右，其中农村、牧场、林地、园地等面积超过六成；国有建设用地面积不足一成。因此，广阔的农村集体土地将是中国新增国有建设用地的基本来源。倘若仅以廉价的征地方式解决几百万平方公里的开发建设之使用，必将构成历史上最大的社会强制性互动和利益剥夺，其惩罚性报复也不是一个和谐社会能够接受的。由此也就决定了中国的征地经纪模式可以用于一时，而不可长远，它必然是一种过渡性政策。

　　其三，通过土地使用权直接流转和买卖的方式解决。

　　目前农村集体所有的土地主要有两个使用主体，一个是农村的集体组织使用的建设用地，伴随着农村工业化、城镇化，农村建设用地的使用已超出中国目前运转的国家地政管理系统的监管和约束，它正在成为农村资本积累的重要来源，广东、安徽、重庆等地正在推进有限制的集体土地流转；另一个就是城市对郊区土地的索取利用，在中国许多发达地区的城市它也成为地方政府和企业利润的来源。

　　这是一种农村建设用地直接流通并通过市场公平交易的土地使用权直接流转和买卖的模式，比较符合各方利益的平衡和需要。

　　其四，通过全球分工的用地替代模式解决。

　　通过国际分工将中国目前的资源基地、重化工业体系扩散到全球体系中去，若努力，中国每年最高可节省工矿用地100万亩。这是一种全球分工的用地转换替代模式。

　　这种模式将对中华民族的生存方式产生重大影响，对此，中国还没有足够重视。事实上国家也应当对此进行战略补贴，循此也可分解全球贸易顺差的国际压力；或者通过建立稳定的国际贸易分工体系以进口重大资源替代中国工矿用地需求；又或者集合性直接向市场利益关联的区域分散工业制造力量。港台地区有过这样的社会转型的行为，中国的企业家也应该认识到此举的重要性。

　　以上4项土地利用途径构成了中国现代化建设用地的基本内容和主要资源，我们必须认识到中国土地利用体制革命的历史方向，也即市场经济的发展内在要求中国土地利用模式需要作出革命性的调整，不能主要维系在征地制度这个独木桥的通路上，必须走世界先进国家以市场为主配置土地资源的成功管理道路。

　　路径之三：农村宅基地的权利改革应该成为村镇房屋改革的历史突破口

　　1.当代中国农村宅基地管理制度的权利实质。

　　《人民公社60条》有效地解决了农村土地集体所有的架构，但是对农民的宅基地的处理不但含混模糊，而且缺乏实际操作的条件。为此1963年3月20日中共中央又下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，它规定：

　　(一)社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。不能想收就收，想调剂就调剂。

　　(二)宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

　　(三)社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据“六十条”规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。

　　(四)社员不能借口修建房屋，随意扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

　　以上规定奠定了维系至今45年的中国农村宅基地管理制度,开创了当代中国农村地随房走的农村内部交易的规制，农民宅基地所有权也就转变为宅基地使用权。农民拥有个人住房的所有权和宅基地的使用权，但是并不拥有宅基地的所有权，这个权利也被成员化了，这种改革不是收归国有而胜似收归国有，这里包含了公平因素，也包含了剥夺和侵占。

　　这个规定的本质是顺应计划经济的需要，冻结了全国3亿亩农村宅基地的商品属性，将农村宅基地划归为集体成员权，使农村宅基地的法律地位具有了社会保障性、无偿性和期限不明确性。它也成为了目前中国市场经济中最大的未商品化的要素和隐性财产。因此，必然构成中国农民权利改革和解放的主要内容，也必然构成未来农村建设用地商品化改革的起点。

　　2.农村宅基地改革需要中央立法解决。

　　目前中国的宅基地都具有社会保障的成员性、土地提供的无偿性或低价政策性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此任何地方立法都必须解决以上实际问题，也即解决农宅流通的前提性的主题应包括3个方面：其一，卖掉宅基地的农民如何获得社保？离土以后失去生存能力的农民如何建立居住权保障制度。其二，集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳，如果仿照城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为核心，对此一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面可以将农宅转为国有土地使用权，或者将国有土地使用权与集体土地使用权的权利性质统一起来，设立土地使用权的使用期限。为此中国农宅走向市场交易，仅仅依靠地方立法是难以解决的。必须最终依靠中央立法，包括修改《土地管理法》来解决。其三，目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及房屋，也涉及到土地权利，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成以后市场体系的交易冲突，农宅转让应按法定程序的规定办理。

　　目前广东省已完成的《关于加强农村宅基地管理的通知代拟稿》，是对农民宅基地权利改革的探索，对农民物权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准的农宅，实行转让、出租、流转的收益归农户所有，重新调整了发达地区的财产权利，应该成为更高一级立法的试点参考。

　　3.农村宅基地改革运转方案的框架设计。

　　为推进农村宅基地的市场化运转、进一步深化村镇房屋制度改革、加快城乡统一的住房建设，有关农村宅基地改革的方案的框架作者设计如下：

　　(1)深化农村宅基地和村镇住房制度改革的原则和目标是：稳步推进村镇房屋商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的村镇房屋新制度；加快住房建设，促使住宅业成为中国农村新的经济增长点，不断满足村镇居民日益增长的住房需求；停止农村宅基地的无偿分配；建立和完善有效利用存量村镇住宅流通、村镇住宅的集约化和楼宇化改造、加强以农村保障用房为主的多层次村镇住房供应体系；发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用5年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。在此基础上，实现农村经济增长、社区和谐的目标。

　　(2)村镇住房制度改革工作的基本原则是：以中央统一政策为基础，实施县为基本、乡镇为单元的分级管理；实行“新房新制度、老房老办法”，合理划分宅基地转让的费税比率，合理征收农村建设用地使用权的税收，实施总体配套改革。

　　(3)2010年停止宅基地的无偿分配，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。农民建房资金来源主要有：农民自有资金、农村住房公积金、住房贷款、地方政府的住房补贴等，对有困难的农民住房建立乡镇救济制度。全面推行和不断完善村镇住房公积金制度。

　　(4)在坚持集体土地所有权不变的前提下，依法将宅基地使用权落实到本集体经济组织的农户，确立农民的主体地位。对不宜实行宅基地到户的情况，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。

　　宅基地使用权为70年。届满，可以按照国家有关规定继续延续。已经落实到户或流转的宅基地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

　　(5)在依法、自愿、有偿的前提下，宅基地所有人可采取多种方式流转使用权和农房所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变宅基地用途。集体统一经营管理的农村建设用地使用权和村镇房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　(6)设立2000亿元人民币的村镇住房改革公共基金，对不同收入家庭实行不同的村镇住房管理政策。最低收入家庭租赁由政府或村镇提供的廉租住房；中低收入家庭直接购买宅基地使用权单独或联合建设；收入高的家庭购买村镇商品住房。有关政策由市(县)人民政府制定。

　　(7)调整住房投资结构，重点支持有条件的地区村镇住房实现从庭院化到楼宇化的转变。搞好现有村镇公有住房的出售，规范出售价格。原则上实行成本价，要保留必要的村镇公有住房供最低收入家庭廉价租赁。

　　(8)村镇住房应符合土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理用地、节约用地的原则。其建设用地应在现有的宅基地计划中统筹安排，并采取确权登记方式。

　　(9)在不改变宅基地用途的前提下，农民可依法对拥有的宅基地经营权和农房所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其宅基地和农房依法开发利用，落实农民在这个问题的处置权。

　　(10)保障农民的宅基地收益权，农民经营宅基地的收益归农民所有。

　　(11)取消对有条件地区村镇个人住房贷款的限制，采用适当的村镇个人住房贷款的贷款管理政策。推进宅基地和村镇房屋投融资改革。金融机构要开发适合宅基地特点的信贷产品，拓宽农村房地产业融资渠道。加大信贷投放，大力发展小额贷款。完善信贷担保方式，健全抵押贷款制度。

　　(12)完善村镇住房产权抵押登记制度，发展村镇住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。

　　(13)发展村镇住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。

　　(14)在符合乡镇总体规划和坚持节约用地的前提下，合理发展集资建房和合作建房，多渠道加快农村住房建设。

　　(15)完善村镇住宅小区的竣工验收制度，推行住房质量保证书制度、住房和设备及部件的质量赔偿制度和质量保险制度，提高住房工程质量。注重节约能源，节约原材料。

　　(16)加强舆论引导，做好宣传工作，转变村镇居民住房观念，村镇住房转让的前提是保障村镇居民必须已有住房，缴纳了社会保障费用。

　　中国村镇房屋纳入市场经济的商品体系既是中国房屋全面商品化的新的开端，也是它的终点。它是城镇房屋商品化的必然结果，是中国实现城乡一体化的核心枢纽，是合宪改革、行宪要求与司宪之必要。因此，没有农宅完整的财产权也就没有中国完整的房市，没有完整的全国住房商品市场也就没有完整的社会主义市场经济。没有市场经济的整体利益的全面调整，中国也就不可达到市场经济的顶端。

　　路径之四：开立土地使用权的合理税收，赎买地方政府的土地经纪业务

　　20世纪80年代地方政府违宪试点推进的国有土地使用权转让事业，是新中国土地管理史上最具实践意义的改革，千年以后也会有其历史地位。在这个改革中，地方政府既是管理者，又成为土地经纪人，这种双重身份原是为了启动中国的改革开放事业，也是中央政府对地方政府的激励政策。从这个意义而言，它是进步的。但是，超过这个极限就是灾难，要避免灾难就必须进行配套改革。这个转型之于政府不仅是一种换位变革，也是建立法理性权威的必要举措。

　　在实行市场经济的中国，农村集体土地所有权与国有所有权的转换仍然保留着计划经济的等级特点，即农村集体土地不能流转，它本身不是一个完整的物权，权利转换的唯一方式就是通过国家对农村集体土地的征收、征用，由此国家仍然处于计划经济时代对土地的传统综合的经略模式之中。

　　这种模式并不适应市场经济对土地的要求，也难以实现国家对土地择优价值的利用，反倒成为地方政府以费代税建立土地经纪业务的最大本钱，也是地方政府垄断土地使用权转让的制度依据。

　　每年1万多亿元的卖地收入已经成为中国600多个地方市政府的第二财政，赎买这个地方政府的经纪业务的实质不是国家行政权力体系的改革，而是中央与地方财政权利的再分配。

　　截至2008年1~7月，全国累计财政收入40881.71亿元，同比增长30.5%；全国财政累计支出27443.46亿元，同比增长29.7%；实现财政盈余13438.25亿元。中央财政是全世界最盈利的政府，中央政府并不缺钱，相反许多地方政府却捉襟见肘，这就促使赎买地方政府土地经纪业务将成为新中国成立以来中央与地方关系转变最艰难的课题。

　　这个改革至少需要涉及到如下方面：其一就是需要重新调整中央与地方政府的税收利益，向地方激励性倾斜；其二就是开辟不动产等新税来源，集中向地方政策性倾斜；其三就是压缩地方政府的行政开支；其四就是要重新界定一级、二级开发商和土地使用者的权利与义务，力争通过上调下减平衡解决这个1万多亿元地方卖地收入的财政缺口。

　　这个财政收入的转换也可以从土地和房屋两个视角解决，其中国有和集体土地使用权的转让都可以征收合理的税收。而其他方面，目前中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，其中城镇房屋建筑面积已经达到180多亿平方米，倘若对这个资源总量中限定面积的商品化的房屋征取一定比例的物业持有税，以50亿平方米每年征收50~100元计算就是几千亿元，由此将构成赎买地方政府土地经纪业务的重要本钱，也构成了将地方政府从高房价增长安身立命中解脱出来的物质基础，同时也可以加强人民对地方政府的强有力的监督。

　　物业持有税是市场经济国家可以合理征收的一种税基，但必须照顾到社会各个阶层的实际利益，征收范围和征收比例都应该严格约束。

　　从目前改革的态势看，改革构型的各个主体，包括中央政府或开发商都没有占据改革的绝对主导位置，因此，未来市场的发展应取决于参与各方的合力作用，每一方都可能制造奇迹，从而达到最终平衡增长的目的。

　　这个改革的最大历史作用就是将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！

　　路径之五：解决中国小产权房问题的改革追求

　　小产权房问题是对我国现有的限制集体土地使用权规范流转的一种反向作为。集体土地使用权规范流转一天不解决，这个问题就会扩大一天；这个问题扩大一天，中国人民的权利就会损失一天。小产权房问题的扩大是解决集体土地使用权规范流转的重要推手，而集体土地使用权规范流转的解决，也必须分期、分批解决小产权房问题。

　　1.中国小产权房的现状

　　根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计：截至2008年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到520多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330多亿平方米左右，其中村镇住宅270多亿平方米左右；村镇公共建筑近30多亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右，这是目前中国村镇房屋的基本家底，也反映了中华民族的主要居住和生存方式。

　　通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

　　2.中国小产权房的社会成因

　　导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，甚至是空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)的承诺落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪胀。导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。

　　此外，过高的城市房价、社会保障用房的供应不足、小产权房的价格之低廉、部分开发商的投机、村集体和农民的利益冲动、买方市场的旺盛需求、限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限、村镇房屋继承法的不完善、城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成、农村原始资本积累的内在需求等，也都从不同程度导致了小产权房的发展。因此导致小产权房的社会原因不会改变，小产权房的运转的规模也就不会改变。

　　3.解决小产权房问题的大战略分析

　　无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强《城乡规划法》的施行，都必须彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题。

　　对此大体可以有4个途径：

　　其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地、特别是农村建设用地的流转体系和权利安排。

　　其二，《土地管理法》修改的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场。

　　其三，国务院或国土资源部以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构。

　　其四，确立由地方政府试点解决小产权房问题的过渡性安排，《宪法》和《土地管理法》规定的土地使用权可以依法转让，并没有限定是中央的法律还是地方的法律。

　　从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为联桥，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律，直接促进集体建设用地进入市场经济流转，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的“怪胎”。

　　路径之六：农村土地使用权改革是建立中国内需社会的历史通道

　　1.农民资产变为资本的重要意义。

　　中国与美国、日本及欧洲诸国货币与要素市场商品化之不同就是，中国还不是一个国内生产要素都实现了完整商品化运转的国家，中国的主要生产要素与资产价格还具有不完整商品化运行的品格。因此，中国的广义货币供应量并不是内地整个要素市场的价值反映，构成中国目前资产价格大幅上涨的主要因素就是要素市场的半边流通性质。非商品化生产要素的市场化改革和价格体现是逆转中国经济增长力量的关键。

　　中国目前的货币投放量度是已流通的主要资产体系的价格反映，并非代表中国整个完整的商品价格体系，其中包括尚有大量的农村土地等的生产要素应予流通而没有流通，据此中国就具有重组整个经济体量的特殊能力。

　　面对国际危机局势，中国土地、能源等垄断性资源的改革已势在必行，而且适逢其时，也正是基于此，中国应该有效地平衡货币供应量和要素市场完整商品化的关系。倘若现在开始先期选择200个城市郊区进行农村建设用地和村镇房屋商品化流转试点，将使超过5000万亩的农村建设用地得以流转，将使超过50亿平方米的村镇房屋可以上市交易。它们至少可以吸收现有中国40多万亿广义货币供应量余额(M2)的30%的流动性，届时中国还需要大力提高广义货币供应量余额(M2)的增速，如果能够整体推进其扩展，经济体系的能力将更加强大。

　　通过农民资产变为资本，中国的内需体系将得到转折性提高。2007年中国社会消费品零售总额89210亿元，比上年增长16.8%。其中城市消费品零售额60411亿元，增长17.2%；县及县以下消费品零售额仅为28799亿元，增长15.8%。2008年1~8月中国社会消费品零售总额为68439.2亿元，虽然比上年同期增长了21.9%，但是按地区划分市县零售总额54292.9亿元，县以下零售仅为14146.3亿元。它说明后者是我国内需经济薄弱的要害之处。中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张，中国的内需经济体系就无法良性运转。中国要发展内需经济就必须解决这个问题。

　　2008年初在中国经济体制研究会的年会上，我介绍了以上观点，高尚全会长坚定地表示了支持和肯定。

　　2.解决中国村镇建设的资本积累问题

　　中国农地和农房的商品化必须与大规模的城市化拓展道路结合起来，农民住宅商品化是中国村镇城市化的资本保障，中国城市化的发展又为农民住宅商品化走向更高级的集合性的社区建设提供了重大机遇。欧美主流社会学家早已呼吁，全球化、新兴的通信技术、快速铁路和公路将使我们所熟悉的城市形式走向解体。美国更有社会学者反复强调19世纪是“大城市时代”；20世纪后半叶是“大郊区时代”。

　　目前内地计有660多个城市；其中直辖市4个、地级市280多个、县级市370多个，800多个市辖区。城镇郊区和接合部的农业人口接近农村人口一半，这个区域的农民住宅大约有100亿左右平方米，本着节能、节材等节约资源的重建原则，这个地带的宅基地至少可以改增建300亿平方米以上的新建住房，这是以存量地权资源解决城市需要不可多得的拿手本钱，具有承载城市和农村移民迁移的巨大生存体量，应走世界先进的不动产业的发展模式。

　　这个改革将直接推动城市资本与村镇建设的整体互动，其现实意义就是一举解决中国村镇建设的资本积累问题，解决中国城市化的运转模式问题，这种以市带村的资本流运转是中国现代化最理想的扩张。

　　构建大郊区时代是中国现代社会都市化、村镇化两元体制协同反应的历史转型；是构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式；也是中国社会的历史稳定器，它必将包容海纳整个中国社会不同资本、不同利益阶层的创富要求和生活开拓。为此大郊区时代将为农民创造中国现代化的最重要的转变机会，农民应该成为集团性的投资者并享有从村镇到社区的创富机会，其中发达地区的农民应该探索村集体分解为村镇行政和村镇股份公司的重大试验，以期将农民的成员权从政商合一的村集中解放出来，更加彰显其利益。

　　为此优先解禁城市郊区的100亿农宅的农村建设用地入市就成为扭转不公平的中国房地产市场的历史枢纽，为此，不但应该加速立法解禁有条件地区的城镇消费者直接购买农宅的简单交易方式；而且更应该支持城镇消费者个别或集体地与拥有农村建设用地，包括宅基地的农户、农民联合体进行房屋的联合新建、翻建、扩建等更高级形态的合作，以期使农村建设用地包括宅基地得到更大限度、更高层次的资源利用。

　　这个改革的实质就是以中国农民拥有的土地物权，解决中国农村的社会保障、居住保障、土地财富利益分配问题，分区域有期效地实现农村市场经济的转型。

　　3.打通农村不动产体系融资渠道的战略前景。

　　目前全国过百亿平方米的村镇房屋、配组上近4亿亩的集体建设用地，以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩牧草地，其价值至少超过百万亿元以上人民币的市值，通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道，至少会有五六万亿元人民币的信贷需求，倘若直接进入消费品市场，理论上会每年增加近十万亿元规模的内需能力。它将极大地促进粮油、肉禽蛋、服装、汽车、日用品、文化办公用品、通信器材、家用电器和音像器材、建筑及装潢材料、家具、金银珠宝的社会直接消费。我们估计，倘若大胆改革，一年左右的时间就可以将县及县以下消费品零售额增加1万亿元人民币以上，这个内需体系的打开将保证中国经济进入中国历史上最颠峰的水平。