一半欣欣向荣一半仍嫌荒凉三亚旅游半湾”求合_国内财经_财经纵横

一半欣欣向荣一半仍嫌荒凉三亚旅游半湾”求合

http://finance.sina.com.cn 2004年04月11日 09:44 21世纪经济报道

　　见习记者　刘涓涓

　　三亚报道

　　土福湾现象

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　　“土福湾？”刚刚从长沙来到三亚做出租车司机的陈景有些惊奇地重复着他将要前往的这个地方。显然，在他熟记的无数个景点当中，土福湾并不在其中之一。

　　其实那是一个特殊的所在。就在中国(海南)改革发展研究院(以下简称中改院)即将完成的一份有关三亚发展现状的报告当中，位于海南岛东南部陵水县英州镇的土福湾正是作为“海南旅游业怪现状”的某个范本而出现的。

　　这份报告是中改院受三亚市政府之邀花费数月时间制作的，其中包含了对三亚当前发展现状的调查报告以及针对三亚各相关产业未来发展趋势的一份建议书。

　　“尚未开发的土福湾，已经被称为亚龙湾的姐妹湾，由此可见那是一个非常有开发潜力的新湾。”中改院海南改革发展研究所所长陈文在提起土福湾的时候，显得有些激动。“但是现在不能开发问题出在一块界碑之上。”

　　报告当中提到的那段深具开发价值的新湾，又并不专指土福湾，而是指陵水县英州镇与三亚市海棠湾镇之间的那段海湾。陈文介绍，那原本是一个完整的海湾，但是因为行政区划的关系，界碑放在中间，整个海湾就被可笑地划分为两个‘半湾’，变得支离破碎起来，连名称也无法统一，各自的管段各自命名，陵水这边叫土福湾，三亚这边就叫海棠湾。

　　“现在不能开发，并不是说没有能力开发，只是担心双方的行政机构各自为政，反而破坏了这个新湾。”对于因此而被无限延后的开发期以及旅游资源的闲置，陈文很痛心，“这就是市场经济发展受到行政区域限制的问题。”

　　行政区划之争

　　但事实上土福湾与海棠湾并没有完全停止开发。据媒体报道，在土福湾的区域内，目前陵水县政府正在兴建一个较大规模的旅游度假村。而海棠湾则借助“三亚”这块牌子先行一步，已经拥有了好几个较为知名的景点，比如早在2000年1月1日就被中央电视台选为“新千年日出”全球直播点的藤海湾和以潜水等海洋运动项目著称的蜈支洲岛等。

　　两家对于旅游休闲区域的定义，在海上娱乐项目、伊斯兰古墓文化等卖点上基本重合。而这恰恰正是陈文的忧虑所在。在她看来，如果没有行政区域的界限，双方应该有很大的合作可能，将同一个海湾统一规划、统一开发，既能节省开发成本，还能有效保护资源，现在，一切却都在分头进行。

　　另一方面，作为国家级贫困县的陵水，在土福湾的开发方面，相较于拥有成熟营销经验的三亚市海棠湾镇的开发水准，显然仍有较大差距。就在海棠湾已经积极寻找各处海洋旅游资源并且预备开发的同时，陵水的土福湾却基本处于原始状态。

　　一半海湾欣欣向荣，一半海湾仍嫌荒凉。

　　“这就属于典型的资源的浪费与分散。”三亚市旅游产业发展局副局长李柏青如此慨叹。“所以政府一定要进行针对行政区域政策的改良。”土福湾现象仅仅只是三亚旅游目前面临的状况之一。按照李柏青的观点，解决办法只有一个，那就是尽快地改变当前由行政区划主导市场开发方向的模式，往大区域经济主导发展的完全市场化的模式转变，统筹考虑协调发展。比如重提很早之前就提出过的“大三亚旅游圈”、“琼南旅游资源重整”等的议题，从政府自身开始进行改良运动，把口号变成现实。

　　区域经济之困

　　思变之心如此迫切。

　　从2002年开始，海南省就开始试图营造一个由三亚、海口、琼海、丹州四个中心组成的大区域经济格局，即要实施“南北带动、两翼推进、发展周边、扶持中间”的发展思路。

　　“虽然现在国家正在淡化地级市的概念，可是海南提出来的这个大中心格局的讨论却又恰恰重拾了地级市的最主要含义。”一位不愿具名的三亚市某政府官员说，“要由三亚来带动，但三亚现在这个情况，能带得动吗？”

　　这就不能不提海南特殊的行政区划背景。海南建省后实行省直接管市／县的体制，三亚属于地级市，但周边3个卫星县(2个是国家级贫困县，一个是省级贫困县)并不隶属三亚。“南北带动”的最大含义，就是希望借助三亚的中心城市效应，统筹协调周边的县镇的发展。而三亚目前的经济状况并不乐观，中心城市的效应似乎也并未发挥好。

　　“这就导致了既带不动‘穷兄弟们’，也没有办法丢开他们独自前行的问题。”陈文说。在她看来，政府太想打破行政区域的限制，于是做了一系列工作，希望通过扩展中心城市的格局来进行向区域经济发展的转化。但事实上，最终扩展的结果只是变成了一个新的、只是盘子更大一点的行政区域格局。

　　“最主要的问题出在中心城市与周边县镇的行政职权协调上，即便政府最后划定谁是谁的卫星城，但没有在制度上有所突破，你又凭什么让周边县镇的政府将手中的行政权力交给三亚来统一行使？”

　　还是土福湾。

　　据了解，土福湾与海棠湾的开发，双方政府其实并非没有合作的意愿。但如果要将陵水英州镇与三亚海棠湾镇所属的海岸线合起来统一规划，那么按照现有的制度，无论在主导权还是财权方面，都难以厘清双方的行政权力行使和利益分配问题。

　　英州镇的营销实力有限，但它拥有资源，而海棠湾镇虽然借着“三亚”这个品牌在营销模式上有大把可以借鉴的范例，但如何让他去帮助邻镇推销同类旅游产品？

　　所幸的是，海南省已经关注到了这个瓶颈。邀请中改院对三亚进行一次综合诊疗，正表现了他们迫切希望在体制内探索一条新的行政区划改良道路。而据记者了解，正在撰写的相关报告当中提到的一项建议，其实与目前三亚市政府的很多构想不谋而合。

　　针对土福湾现象的开发问题，中改院与三亚市府的构想是：

　　第一，把3个卫星县的县领导在职务直接提升为三亚市委常委，或者在市政府内部设立一个专门的“区域经济决策机构”以及一个“执行机构”，让3县有权参与三亚市政府有关协调统筹全盘经济发展的每一项决策，有建议权和适当的人事权，让其有参与三亚政务的热情，也便于在统筹规划时协调3县的步伐。

　　第二，把三亚的品牌无条件地让与3个县分享，利用“品牌聚合效应”，让他们在为自己做宣传时能够提升一个档次，同时大量克隆三亚的旅游营销模式，做产业化的批量经营，同时期望在其他项目——比如地产等旅游产业以外的行业——产生效益，收益共享。