张占斌

　　在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中，党中央和国务院提出，要继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县(市)的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。这些指导思想，为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间。

　　强县扩权和省直管县改革的时代背景

　　在中国经济发展的进程中，行政管理体制改革逐渐成为深化改革的重要环节，具有影响全局、带动各方的关键性作用。一方面，党的十七大提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求，社会各界对政府管理体制适应改革发展要求的呼声也越来越强烈。另一方面，各地也在探索政府管理体制新的实现形式和实现路径，对政府管理体制的突破也逐渐增多，取得了一些带有时代特色的新鲜经验，改革与创新开始进入了密集的活跃期。

　　县域经济是我国国民经济的重要基础，它作为统筹城乡经济社会发展的基本单元，关系到“三农”问题的解决和新农村建设的实质性展开，直接决定我国全面小康社会建设的进程，直接影响我国科学发展与和谐社会建设的实现程度。把发展壮大县域经济和城乡统筹摆在国家经济社会发展的战略层面，是时代发展的需求，具有重大的现实意义。县级政府在我国社会政治经济结构中，处在政权的基础层面，是承上启下、连接城乡、沟通条块的重要结合部位。

　　在地方政府机构改革中，深化县级机构改革，合理配置县级与上级的事权、财权，发挥好县级政府应有的作用，对于促进经济发展、解决“三农”问题、保持社会稳定都具有重要意义。

　　近年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，对中心城市的形成和促进城乡发展起了重要作用，但随着形势发展和任务的变化，这个体制也逐渐显现出一些不适应的地方，消极因素也在增加。在逐渐完善市场经济体制的进程中，20世纪90年代以来，我国有24个省份对818个县(市)陆续进行了财政体制“省直管县”的改革试点，约占全国县级总数的40.8%。也还有8个省份选择219个县进行了“强县扩权”和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点，并有继续扩大和纵深推进的趋势。从试点情况看，这一探索既有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济社会发展；而且对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，促进城乡协调发展也具有重要意义。

　　进入新世纪，党和政府提出了科学发展观和构建和谐社会的战略思想，我国经济和社会发展进入新的发展阶段。2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。2006年中央1号文件也提出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。

　　党的十七大以来，在进一步推进改革发展的新形势下，党中央和国务院明确提出，继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县(市)的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。这些极其重要的指导思想，预示着，政府改革已经从减人、减事和合并机构的调整，开始扩展到“减少行政层级”的结构改革上。就改革方向来看，已经非常明确。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这的确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明，着眼于经济发展、城乡统筹和政府创新，中央决策层已经不仅限于在原有体制内部考虑行政体制改革问题，也更关注从行政架构上寻找新的突破。由于这项改革在我国地方政府的中间层面展开，具有上下联动和相互影响的效应，行政意义、经济意义和社会意义都将历久弥深。

　　直管县改革遇到的新情况和新问题

　　由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，各地的改革配套措施也还不够完备，也出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：

　　一是扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。也有的地方，放了权，但有许多附加条件，虽然有些附加条件是必要的，但也有一些附加条件没有什么道理，也没有必要，如此一来，县里还是解决不了问题，结果等于没有放权。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活。但实际上是缺乏相关法律法规和政策实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。

　　二是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，会在某种程度上影响到地级市的积极性。而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县(市)的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争收”的情况。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。许多县里的官员认为，省直管县探索，需要中间环节无所作为，方能给试点县以真正的扩权。

　　三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。

　　四是催生了县与原来省辖市之间的矛盾。目前全国各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省——县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。各地的强县扩权和省直管县改革，目前还只是突破了过去的财政体制和部分的人事管理体制，还没有真正涉及行政体制问题，在行政关系还有上下级关系。因此，扩权的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报，那方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。

　　五是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要研究。扩权后大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用?是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点步入一放就乱的误区。

　　省直管县改革的步骤和区域改革类型

　　从发展方向来看，“强县扩权”和财政体制上的省直管县应当是向行政体制上的省直管县的渐进过渡阶段。但在省直管县探索过程中,要充分考虑地区的特殊性。行政层级改革方向是实现政府层级的扁平化，但要因地制宜，不宜一刀切。从省直管县改革类型来看，有四种可以借鉴：

　　其一，以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；

　　其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；

　　其三，以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；

　　其四，山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

　　从改革时间来看，可以分三步走：

　　其一，在“十一五”期间通过省直管县的改革，减少财政层级，到“十一五”末期争取把地方省、市、县(市)、乡镇四级财政先扁平化为省、市(县)、乡镇三级。在浙江等经济发达省份或矛盾特别突出的地方，把一部分有条件的县(市)由财政体制省直管县改为行政体制省直管县。

　　其二，在“十一五”改革的基础上，从理想角度讲，通过“十二五”，即五年的时间，把省、市(县)、乡镇三级财政简化为省、市(县)二级财政。东部、中部和东北地区，条件基本成熟的地方，实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，部分乡镇政府改为县政府的派出机构。西部地方也实行财政体制省直管县，乡镇政府可以维持现状。

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