整个改革还处于探索阶段
扩权放权
法治周末记者 孙政华
2月11日，广东省确定顺德区为省直管县试点，对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限，并将接受广东省的直接考核，分数单列。
目前，全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”，包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。
2009年7月9日，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出“省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。
财政体制改革并非省直管县的全部内涵和实质性转变。“由于行政管理体制上，这些县市仍然归属于地级市管理，市里向县里要钱，县里能不给吗？因此财政直管只是放缓了县级财政向市级流动的流速，而没有解决根本性问题。”国家行政学院教授竹立家说。
“从目前全国试点的情况来看，只有海南省是完全意义上的省直管县，既包括了财政上的又包括了行政上的省直管县。”国家行政学院博导汪玉凯接受《法治周末》记者采访时指出。
“省直管县”阻力重重
“我认为政府在省直管县的态度上发生了微妙的变化。2008年大部制改革时，政府的态度很明显是要加快省直管县的改革步伐，但在全国各地实施过程中遇到了很多问题，包括‘十二五’规划，对省直管县改革强调的也不像之前那么刚性，而是给了地方政府很大的弹性。指出了‘有条件的地方还是要渐进推行省直管县’。”汪玉凯告诉记者，省直管县改革之所以这么长时间试点而未在全国推行，有其深层次的原因。
首先，如果省直管县改革作为方向发展，在客观上会提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川有县级单位181个，河北有172个，省直管县有效管理大体应在50个左右。
“一些大省下面有很多县，如果我们的省级改革不到位，大事小事都由省来管，管辖的范围太大、事务太多，肯定管不过来，会留下很多真空，这是一个主要的制度障碍。”汪玉凯强调，如果坚持省直管县改革，这可能就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。
汪玉凯说：“1982年以后大部分地区是市管县。现在把市县分离出来，主要障碍是地级市的存在，因为管辖权会缩小。一个行政层级的减少，将会遇到部门利益、政府间关系、干部安排等一系列‘硬骨头’。这也是改革为什么难以在全国展开的一个原因。”
再者，“县本身的态度也不完全一样”。实践证明，经济条件比较好的县往往希望由省里直接管辖，这样资源政策就可以直接到县里，避开地级市一级的政府在中间拦截。
但一些县的经济实力很差，希望地级市给予补助、救济，这些县的态度往往是不愿意离开所依赖的地级市。所以这是多种因素决定的，其中与本地经济的发展有很大关系。
还有，如果推行省直管县以后，是否会影响区域经济的发展也是一个问题。每个县都有一个地级市来管，地级市是一个支部的形式，它的周边有很多县。如果其功能发挥得好，对区域经济的发展是会有很大帮助的。“如果都由省直管，是否会造成县与县之间形成壁垒，影响到区域经济的发展都很难说。”
汪玉凯强调，整个改革还处于探索阶段。“对于财政上的省直管县改革的力度还是很大的；而行政上的省直管县各地还在进行试探性的摸索，像海南还正在总结经验，进行研究探索。”
行政区划调整“牵一发而动全身”，它涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题。必须积极、审慎而行。“这就需要行政上的省直管县及时跟进。”
“在我国东西部经济社会发展不平衡，地域面积差异较大的前提下，目前广泛推行省直管县体制还有相当大的难度。”汪玉凯说。
“强县扩权”缺乏统一立法
国家行政学院法学部主任胡建淼教授在接受《法治周末》记者采访时谈到，从法治视角看“省直管县”改革，现在进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革，之所以不能在全国推行，与长期缺乏对地级市的区划和政府职权的立法有关。
胡建淼说，行政区划属于宪法性制度，由宪法直接规定。根据宪法第30条规定，我国地方行政区划体系分为省、县、乡三级。而在实际中，在省县之间却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局，从而形成了政府管理中的五个层级：中央———省———地区、地级市———县、区———乡镇。
“我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以‘强县扩权’为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省考虑到土地面积和人口较少的因素，已经实行了‘县市分治’，市只管理城市本身，县则由省直接管理。”
胡建淼指出，中国人众地广，在宪法规定的行政区划内，省、县之间增设地级市确有必要，至于职权如何设置可以研究。但长期以来，我们缺少对地级市的区划和政府职权的立法。他说，现在进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革，是与长期缺乏对地级市的区划和政府职权的立法有关的。
胡建淼告诉记者，在目前状态下，进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革是必要的，它有助于提高行政效率，促进县域经济的发展。“但从法治视角考察，有两个问题需要特别引起重视。”
要按照组织法的法治精神，实行政府职权法定原则。政府职权的设定和调整，都必须有法律依据。特别是根据宪法第107条规定，县级以上地方各级人民政府的权限须由法律来规定。
“我国宪法对中央政府的职权和地方各级人民政府的职权作出了明确规定；地方组织法对地方政府的职权又作了‘细化’。”胡建淼说，现行的改革如果是恢复宪法和地方组织法原来规定的职权划分，那就无须另行立法；但如果是一种新型的职权结构的调整，那就需要有宪法性法律的依据。“目前全国不少地方以地方政府规章作为立法依据是不够的。”
同时，“当我们将市政府的某些职权下放给县，或者将省政府的某些职权下放给县，都需要通过立法将这种‘权力下放’的做法作法律上的定性：是设定、授权还是委托？”
胡建淼告诉记者，如果属于法律对职权的重新设定，那等于修改宪法和地方组织法，也必须修改宪法和地方组织法；如果属于授权，那中国现行的授予权系指法律法规对非行政机关的授权，显然与改革现状不符；如果属于委托，那么作为被委托人的县政府就必须以委托人(省政府或市政府)的名义行使职权，“而且行为后果必须由上级政府承担，这种机制又不符合改革的初衷”。
“这就是说为了配合‘强县扩权’，我们的立法工作和立法研究必须跟紧。目前全国这项改革工作之所以遇到一定的困难，与缺乏这方面的统一立法有关。”
四级财政或可变三级
省直管县缩短了中央政府和下级地方政府的通道，转移支付、直接拨付的途径更加畅通、时间更迅速。“但是省直管县改革影响很大，要取决于各级政府相应的调整，所以不是一蹴而就的事情。”财政部财科所马晓玲研究员在接受《法治周末》记者采访时指出。
马晓玲强调，省直管县牵涉的面非常广，涉及的关系和利益也非常多。“财政部也有文件发布显示，这项改革已经从原来的‘试行’推进到了现在的‘逐步推开’，至于推行的快慢就取决于我们改革的速度和改革的深化程度了。”
财政部财科所税收室主任孙钢说，省直管县在财政制度的改革中存在一些问题。以安徽省试点的经验来看，包括省级政府经济社会管理权限下放不够、配套政策措施不到位、工作程序尚待规范、管理体制有待理顺等问题。
“如果能够从人事、财政、经济、社会管理4个方面，同步对试点县予以扩权放权，赋予试点县与地级市同等的经济社会管理权限，将有助于实现县级政府人权、财权与事权的匹配。”汪玉凯说：“五级政府变成四级政府，一级政府对应一级财政，慢慢可能就要变成三级财政了。”
“市不管县以后，市县财政就变成一级财政，不管行政级别高低，它们之间不再有隶属关系，最后变成省级财政、市县一级财政，加上乡镇财政构成三级财政的模式。”汪玉凯说，一些地方主张乡里取消所得税，因为乡财政很困难，而且没有足够来源，地方现在在探索采用“乡财县管”的模式，这样资源可以更均衡地分布，而且农民也可以减轻负担。所以四级财政有可能变成三级财政，这是财政改革的一个趋势。
