新疆城镇社区维稳的难点与解决路径
文 | 陆海岩
依法治国是我国基本治国方略，加强对社区的依法治理是依法治国的组成部分。在民族自治地方实施对城镇社区维稳工作的管理，其本身就需营造一个有效的、符合民族地区特点的法治环境，从而使维稳工作具有规范性、长期性和稳定性。 真正赋予社区一定的自治权 目前城镇社区在涉及维稳工作时其合法性总是受到各方质疑，也逐渐暴露出一些问题： （一）城镇社区在维稳过程中权力之间的制约与合作，特别是行政权与自治权的协调配合方面缺乏相应的法律规范。社区的职权就是指享有自治权的社区共同体通过法定程序，依法进行自我管理、自我教育和自我服务。而民族自治地区城镇社区的维稳工作要持续、有效地推进，就必须有相关政策和法律做支撑。 目前新疆地方性法制建设虽然有一定的发展但是大部分处于较低的法律位阶，加之1989 年颁布的城市社区居委会组织法，其内容又不够具体、明确，无法适应时代发展的要求，面对实践中城镇社区的维稳工作涉及面广、市场服务体系又不够健全、居民参与意识不高等各个方面的问题时, 就迫切需要尽快将城镇社区维稳工作中的一些成功经验和好的做法加以概括，并上升为法规、规章，以更好地指导城镇社区维稳的具体实践。 例如在新疆一些地区，落实“四知四清四掌握”工作机制和“错时工作制”的过程中缺少统一安排部署，各地任务要求不明确、工作发展不平衡。真正了解和掌握民情、民愿的信息员队伍没有建立，一些深层次、预警性的信息获取渠道过于狭窄，等等，都有待于进一步完善与规范。 （二）政府对社区的法定职能界定不清导致社区各项行政工作应接不暇。尤其是社区管理的弱化和淡化，已经成为社区管理当前存在的主要问题之一。 课题组在乌鲁木齐市天山区调研时，发现该社区承担着300 多项工作任务，其中80%属于行政性事务，自上而下的各级职能部门延伸到社区的工作并没有随着“小街道、大社区”体制改革作相应调整，这种“上面千条线、下面一根针”的状况，使社区无法把主要精力放在服务群众和掌握社情动态上，这一点基层反映很强烈。 从喀什市的调研情况来看，社区管理任务更为繁重，所以必须及时理顺政府与社区的关系，通过相应的制度创新，真正赋予社区一定的自治权，包括财权和人事权，以确立社区自治的权威性，充分挖掘社区潜力，这将有助于将社会矛盾化解在基层，维护社会稳定。 （三）社区理论指导与社区工作实践相脱节。 社区概念传入中国只有70 多年时间，社区实践在我国也是20 世纪80 年代中期才开始，社区理论、社区思想、社区概念，对一些领导干部和城镇居民仍然较为陌生。 淡化各族居民民族意识、强化国家公民意识 城镇社区维稳工作的有效运行依赖于城镇社区的法治化建设，面对当前存在的一系列问题，综合考虑有以下几个方面： 首先在立法方面，城镇社区在维稳方面的立法应突出体现以下原则： 第一，淡化各族居民民族意识、强化国家公民意识原则。淡化民族意识、强化公民意识是新疆长治久安的百年大计，“三股势力”往往强化和利用狭隘的民族意识来实现其分裂国家的活动。事实证明乌鲁木齐的“7·5”事件就是煽动了狭隘民族意识较强烈的人员参与。只有在全社会明确强化国家公民意识，淡化各民族界限，才能真正体现各民族的平等与公正。 调研时我们发现，各民族在遇到困难、矛盾或是纠纷的时候，对平等、公平、公正的关注度极高。 在乌鲁木齐市受访的一位民族女大学生说：“维护稳定工作必须公正地履行法律和政策，因为每个民族都有平等的生存权、就业权和其他民主权利，��如果政府只靠外部力量保证稳定或加强宣传力度搞好民族团结，但不重视社会上的各民族平等，会引起包括大学生在内的无业人员对社会的不满和仇恨心态，这就会引发造成民族冲突，因此，政府提倡稳定和民族团结的同时应该更加重视和实现法律上的民族平等，因为在法律上、政治上有平等，才能有民族的大团结，实现真正意义上的长期稳定的大好局面。” 以上受访者并非个案，他们代表着各族居民的共同想法。所谓“平等”就是机会均等，要求一致，权利义务平等，而非享有特殊待遇或特别照顾。在维稳工作中更应如此。在立法时，要提倡和大力宣传国家公民意识的树立，对各民族居民一视同仁，逐步建立淡化民族意识的各项措施，这是防止民族对立的根本性措施。 第二，坚持多种途径公开信息和依靠各族群众的原则。这里所谈的信息公开就是将国家政策、对“三股势力”的举报渠道、关系民生的相关信息和有关社会安全方面的信息等及时告知各族居民，只要不涉及国家秘密就应体现公开、透明。其中维稳信息的公开、透明是加强监督、堵塞谣言、防止“三股势力”蛊惑，对发动和依靠群众都有着积极意义。 新疆作为一个多民族的大家庭，语言是沟通的桥梁。信息公开就意味着必须重视通过多种途径将信息传递给各族群众。这一点在少数民族聚居的社区表现尤为突出。 通过有效问卷分析来看，在问及：“当您感觉到有不稳定因素存在时不会向有关部门反映的原因是什么”，回答“不清楚反映渠道的”，喀什地区占56.45%，伊犁地区占74.61%，乌鲁木齐市占68.89%。这一现象显然不利于新疆城镇社区维稳工作的顺利开展。考虑到普及国家通用语言还有个过程，建议：在少数民族聚居的社区下发文件和办公时实行双语，这样既可以正确及时地传达信息，又可以更好开展社区维稳和民族团结的工作。 第三，关注社区各族居民民生优先原则。从课题组收回的有效问卷中可以看出各族居民对民生问题的关注程度非常高。当问及您认为除了“三股势力”之外，影响社会稳定的主要因素还有：“民生问题、流动人口问题、腐败问题”时，大部分居民选择了“民生问题”，比例分别是喀什地区65.32%，伊犁地区67.33%，乌鲁木齐市58.59% ；选择流动人口问题的比例分别是喀什地区17.47%，伊犁地区10.15%，乌鲁木齐市23.84% ；选择腐败问题的比例分别是喀什地区17.20%，伊犁地区19.65%，乌鲁木齐市占16.5%。 当前新疆经济发展相对落后，生活水平与内地相比较而言还存在较大差距，这一差距不仅是地区差距，在某种意义上也是民族间的差距。各族居民对自己的生活状况普遍比较关注，民生问题已经直接关系到社会大局的稳定，而这在反分裂斗争前线的新疆表现得尤为突出。 必须和居民群众打成一片 第二个方面是在执法方面。 第一，提高执法人员素质。社区的维稳工作是一个系统工程，需要上下各方思想认同，形成合力。但是在新疆的一些地方相关部门思想认识有差异、职责任务不明确，存在组织部门唱独角戏的现象。 以落实“四知四清四掌握”工作机制为例，即对每个居民家庭的基本情况都掌握是基本要求。但是有的地方却简单地理解为死记硬背，还有许多社区（主要是“7·5”事件中治安秩序好的社区），社区干部没有做到深入居民家庭，没有做到熟悉门面人头，没有做到同居民群众打成一片。 据课题组深入居民访谈发现，有些社区相当一部分居民至今还不知社区书记、主任是谁。一些街道办公务员和社区干部对社区工作的复杂性、艰巨性认识不深，对服务群众、维护稳定的政策性问题把握不准；一些少数民族聚居社区的汉族干部和警务人员不懂“双语”，与少数民族居民不能直接沟通；一些地方社区工作者队伍结构不合理，等等。因此，对政府执法人员和社区干部必须加强反恐与应急方面的强化培训，提升法律意识并结合本部门的实际情况，制定切实可行的绩效评估制度，将执法人员和社区工作人员基本素质普遍提高。 第二，强化服务意识。新疆的城镇化率虽然低于全国水平，但是总体发展态势仍然很快，城镇居民大量增加，对社区服务提出了更高的要求，特别是对城镇基础设施的完善以及承载能力和服务水平等方面都提出了较高的要求。然而在现实的城镇治理过程中，由于政府部门和社区人员服务意识不够，导致很多较小的矛盾与纠纷堆积，以致激化，严重影响了干群关系，极不利于维稳工作的顺利开展。 此外在调研中我们还发现：有的地方没有下放社区权力，社区党组织掌握的服务资源有限，服务群众的责任与服务措施不匹配，不能满足居民日益增长的服务需求，社区党组织没有权威性，部分社区也没有形成“一站式”服务，服务群众处于被动状态，等等。 第三，提升矛盾化解能力。课题组入户维吾尔族居民家中调研，居民指出：“街上不同民族的青年闲逛，巡逻的警察只检查维吾尔族青年的身份证，不检查其他民族。这些事不止一个，看到此类情况很容易产生民族情绪。”所以在民族地区执法人员一定要注意工作方法。 同时要把提高在民族地区工作的执法人员与社区干部“双语”水平作为重要任务，采取脱产学、实践学、结对学、自学等多种形式，制定切实可行的培训提高计划，认真组织实施和监督，坚持不懈推进，使少数民族地区的社区工作者“双语”能力和社会管理能力有较大提高。 提高居民积极性 第三个方面是守法方面。 第一，提高居民法律意识。在构建社会主义和谐社会的过程中，如何提高公众的法治意识呢？应该说法制教育是一个很好的手段，它不仅可以使公众坚定法治信念，从内心去维护法治，而且还会使公众自觉遵守。 《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》是自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层组织、社区和其他组织及公民开展民族团结教育活动，维护民族团结、维护社会稳定、维护祖国统一的一部重要地方性法规。 然而我们在调研过程中却发现很多被访者并不知道有这一“条例”，更不清楚其中的主要内容。在回收的“一市两地”1800 份有效问卷中，我们问及“条例”的情况时，喀什地区有12.9% 的被访者回答“不知道”。 当问及涉及流动人口管理的《新疆维吾尔自治区房屋租赁管理条例》时，喀什地区的问卷统计情况是23.66% 的人不知道该条例，48.12% 的人只知道一点点。因此，大力宣传法律法规，普遍提高公民的法律意识，是守法解决的首要问题。 第二，提升居民自我管理意识。城镇社区自治是推动社区民主建设的最佳途径，也是加强社区维稳工作的重要内容。目前，在新疆的城镇社区维稳工作中，居民的自治意识、自我管理意识比较淡薄。 在我们调研的过程中发现，居民对本社区民主管理的积极性并不高，在喀什地区的受访者中不感兴趣的占到25.54%，不知如何参加的占35.22%。而在社区的维稳工作中，居民的积极性也有待进一步提高。 受访者在被问及：“您愿意参加本社区的维稳活动吗”时，还是有相当比例的居民不愿参加或有报酬才会考虑，喀什地区不愿意参加的占9.41% ；有报酬才参加的占到43.28%。 总之，法治是做好新疆民族地区城镇社区维稳工作的基本路径和保障，通过健全和完善法律、法规、规章可以为新疆城镇社区的维稳工作提供必要的法律依据和方向，同时也可以规范执法人员与社区干部严格依法办事，居民和社会也可依据法律来加强对社区维稳工作的监督，从而营造和谐稳定的法治氛围，为新疆经济的跨越式发展和长治久安保驾护航。 （本文原载《行政管理改革》2013年第1期，原题为《城镇社区维稳工作的难点与与法治解决路径---基于新疆地区的调查研究》。本刊有删节，小标题有修改。）