在迎接挑战中迈向更加辉煌的未来

　　——澳门回归以来经济发展回顾与未来展望

　　-　张作文

　　澳门于1999年12月20日回归祖国。在回归前几年，澳门经济持续下滑，连续多年负增长，1996年至1999年本地生产总值连续四年负增长；失业率高企，1999年失业率高达6.4%；居民收入下降，1999年就业人口月工作收入比1996年还低。整体经济低迷，营商环境恶化，治安不靖，投资者却步。

　　回归祖国后，澳门特别行政区政府实行“固本培元，稳健发展”的施政方针，凝聚各界力量，把握内外机遇，克服亚洲金融风暴的后遗症、外部经济环境的波动以及“非典”和禽流感疫情冲击等不利因素，妥善解决了回归后出现的各种矛盾和问题。特别行政区政府坚持和维护自由市场经济制度，致力完善公平竞争的营商环境，循序渐进地进行各项改革和开放，特别是进行了博彩业、电讯业等专营领域的市场开放和专营制度改革；促进经济发展，扬长避短，以旅游服务业为突破口，推动整体经济复苏和发展；充分发挥“一国两制”和自由港的优势，推进区域经济合作，特别是全面推动与内地经济合作。经过各界共同努力，回归后的澳门实现了持续快速发展，经济面貌焕然一新。具体来说，有如下几方面的变化：

　　经济连续七年保持正增长。澳门回归后，大约经过两年的发展，到2001年本地生产总值基本恢复到回归前的最高年份，即1995年的水平。2000～2005年澳门本地生产总值年均增长率约为10%，其中2004年更高达28.3%。2005年人均本地生产总值已达到约2.4万美元。2006年本地生产总值继续保持良好增长态势，预计将实现双位数增长。回归以来公共财政年年保持盈余，2000～2005年5年间财政盈余合计约180 多亿澳门元，而1999年前澳葡政府留给特别行政区政府的历年财政盈余只有20多亿澳门元；2005年政府财政收入达282亿澳门元，比1999年约翻了一番。

　　就业状况逐步改善。临近回归，前澳葡政府展开了一系列公共工程，回归时，这些政府公共投资工程陆续完成，建筑业失业人员一时大量增加，加上当时澳门经济尚处复苏初期，致使失业率一度大幅上升。2000年失业率曾高达6.8%，特别是建筑工人失业问题较为严重，并引发了规模较大的工人游行示威活动。但随着经济逐步复苏和好转，加上政府推行促进就业的措施，失业率逐步下降。2005年失业率下降到4.1%，目前基本上在4%以下。与此同时，居民收入也有所提升，如2005年就业人口月均收入为 5765澳门元，比1999年增长约20%。

　　营商环境不断完善。特别行政区政府致力于完善营商环境，重点检讨、修订和制订了经济法律法规，改革和优化行政服务，提升行政效率，获得了国际社会的认同。2002 年，世贸组织对澳门评估后，肯定回归后的澳门仍然是世界上贸易和投资政策最自由开放的地区之一；2003年国际评级机构穆迪投资两次调升澳门的整体信用评级，年初由 Baa1调升至A3，年底再由A3调升为A1；2005年，澳门被英国《金融时报》属下的《外国直接投资》杂志评为亚洲“最具经济发展潜力城市”。由于营商环境改善，澳门整体投资气氛日趋活跃，国际上一些较有实力的博彩、会展及旅游等投资财团陆续落户澳门，并在澳门展开规模较大的投资计划。

　　经济发展路向明确。回归前，澳葡政府对经济发展无明确的政策导向和定位，澳门经济发展基本上是随波逐流，前景不明，路向不清。无论是本地工商界，还是外来投资者，均对澳门经济发展前景缺乏信心，投资意愿不强。回归后，澳门特别行政区政府在听取各方意见的基础上，经过研究分析，实事求是地提出了澳门经济发展的路向：以博彩旅游业为龙头，以服务业为主体，各行业协调发展，将澳门发展成为融博彩、会展、休闲度假于一体的综合性、有特色的旅游娱乐中心和区域性的商贸服务平台。这一路向较为符合澳门的实际，得到澳门各界较普遍的认同。同时，根据澳门的优势和特点，特别行政区政府明确提出打造三个服务平台：一是泛珠地区，特别是粤西地区的商贸服务平台；二是中葡经贸合作与交流的服务平台；三是全球华商，特别是华商中小企业交流与联络的服务平台。以上定位和路向清晰且切合澳门实际，充分发挥了澳门的优势，因此，经济实现了较快的发展。

　　整体经济素质在逐步提升。近几年来，澳门不仅经济发展速度加快，经济规模扩大，而且经济发展水平和素质也在不断提升。博彩业开放后，引进了一批国际财团，这些财团在澳门进行较大规模的投资，已经建成或正在展开一系列具有国际先进水平、甚至是世界上最豪华的大型旅游娱乐设施，同时也相应地引进了国际上先进的管理方式和经验以及高水准的专业人才。随着城市基础设施的加快发展和改进，澳门正在变得越来越美丽，越来越具有现代化气息。

　　与内地经济合作关系日益密切。回归以来，澳门与内地经济合作关系日益密切。 2001年7月成立“内地与澳门商贸联委会”，对加强经贸事务和问题的沟通、促进经贸合作发挥了重要的作用。2003年10月17日，签署《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，并于2004年1月1日正式实施，此后，分别于2004年10月、2005年 10月和2006年6月签署补充协议。在CEPA框架下，澳门与内地已基本实现货物贸易自由化，原产澳门的货物陆续以零关税待遇进入内地市场。同时，内地向澳门已开放了26 个服务行业，并在8个领域促进贸易投资便利化。CEPA将澳门与内地的经贸合作关系推进到一个新的阶段，既为澳门各行业发展提供了难得的机遇，也为加强澳门与内地经济交流与合作创造了更大的空间和条件。2003年6月泛珠三角区域合作启动，澳门积极推进与泛珠成员的交流与合作。与此同时，澳门积极参与区域经济合作与分工，打造区域性商贸服务平台，特别是作为中国内地与葡语国家经贸合作和交流的服务平台。

　　澳门经济取得上述成就，其因素是多方面的，归结起来有以下几点：有一个稳定和谐的社会环境，上下齐心共谋发展；中央政府和内地全力支持，“一国两制”的优势得到充分发挥；切实保持行政主导，市民支持配合政府施政；政策导向较为清晰，发展路向明确。

　　然而，值得注意的是，随着经济的快速发展和变化，过去潜伏的诸多矛盾逐渐浮现出来，同时又出现了一些新的矛盾。比如，龙头产业高速增长与部分行业发展相对滞后的矛盾；经济快速发展与营商成本上涨而加剧中小企业经营困难的矛盾；整体就业状况改善而结构性失业问题依然存在与人力资源短缺不能满足经济持续发展需要的矛盾；引进外资和外来人才与本地企业和人才面对愈来愈大竞争压力的矛盾；经济快速发展与现行的法规制度、管理理念及经营模式不相适应的矛盾。与此相关，澳门经济存在如下几个问题，若处理不好，势必影响未来的发展。

　　首先是产业结构单一与经济适度多元化问题。

　　近年来，澳门经济高速增长主要得益于博彩旅游业的增长，虽然其他行业也得到一定的发展，但产业结构单一问题仍然较为突出，经济对博彩旅游业的依赖性日益加重。目前，澳门博彩旅游业产值约占本地生产总值的60%，其中博彩业产值约占本地生产总值的40%左右，来自博彩业的财政收入约占政府财政总收入的60%。产业结构较为单一，经济对外高度依赖，已成为澳门经济可持续发展最大的隐忧和障碍。

　　事实上，澳门特别行政区政府早已注意到产业结构较为单一对经济发展的制约作用。经济财政司司长谭伯源早在2002年就曾指出：我们讲博彩旅游业是龙头，是为了突出产业重点，但博彩旅游业不是惟一的产业，政府并不忽视其他行业的发展；我们讲服务业是主体，但并不放弃在澳门有条件发展的工业；我们讲各行业协调发展，是指按照市场经济规律，只要能发展的产业都要适度发展，而政府将给予必要的引导和扶持，在优化传统产业的同时，亦将培植和推动新兴产业的发展，以形成较为合理和多元的产业结构。 2002年年底立法会在引介2003年经济财政施政方针时更明确提出：结构调整的方向是，巩固和加强博彩旅游业的优势，促进传统产业转型，有选择地发展新兴产业，促进澳门经济结构适度多元化。行政长官何厚铧也反复强调澳门经济要适度多元发展。中央政府也十分关注澳门产业结构问题，在“十一五”规划中明确提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”。

　　对澳门来说，经济适度多元化，就是经济不要过度集中于博彩业，而是要利用澳门的优势和特点，尽量发展一些与博彩业相关的行业以及其他与博彩业关联度虽然不大但适合澳门特点的一些行业。从中短期来看，澳门经济适度多元化分三个层次。第一个层次是促进博彩旅游业的多元化，通过博彩业带动相关产业发展，扩大产业集群效应。具体来说，在保持博彩业发展的同时，要扩充旅游业的内涵，推动会展、休闲、度假、观光、购物等相关行业发展。第二个层次是适度发展符合澳门特点的一些服务行业，如贸易、物流、金融、顾问咨询以及与居民生活和城市环境相关的其他行业。第三个层次是促进适合澳门的工业发展，推动传统工业转型。澳门既不具备条件也无必要大规模地发展工业，但从经济稳定和就业多样选择来考虑，工业又是需要适度发展的。目前澳门出口加工业产值约为200多亿澳门元，工业生产净产值在本地生产总值中的比重约为5%，成衣及纺织产品产值占出口加工业的比重约为80%，但出口加工业在澳门日渐式微。澳门未来的工业主要是向以下几个方向发展，一是成衣及纺织品由加工生产逐步转型到自创品牌生产，重建该类工业的竞争优势；二是发展医药保健产品工业；三是发展环保产品；四是发展与博彩旅游业相关的工业；五是利用CEPA，鼓励工商界投资生产澳门目前尚未生产的产品，发展新的工业，特别是利用澳门自由港优势，发展内地需要进口原材料生产的产品。

　　其次是人力资源日趋短缺与输入外来人力资源问题。

　　目前澳门本地劳动人口约21万人，输入外来雇员约4万。按照社会经济发展和澳门本地劳动力人口供给增长趋势估算，未来5年澳门本地人力资源供不应求的问题将愈来愈突出。至2010年预计澳门需要输入外来人力资源的总数将达到8万至9万人，约占就业总人口的四分之一。与此同时，经济发展对劳动力人口的素质要求也大大提高，学历低、技能低的人员过剩，而学历较高、拥有专业技能的人才则严重短缺。

　　人力资源不足已成为澳门经济发展的重要制约因素。但是，对于输入外来人力资源，劳资双方的观点和立场往往迥然不同。资方希望尽可能多地输入外来人力资源，以降低生产和经营成本；劳方则不希望输入太多外来雇员，以免影响他们的就业权益。因此，输入外地雇员问题在澳门社会一直较具争议。

　　特别行政区政府解决人力资源不足主要从两方面着手，一是充分开发和利用本地的劳动力资源，二是根据实际需要输入外来人力资源。采取的基本策略是“先内后外”，即在遵循“切实保障本地居民就业权益”的原则下，在充分挖掘和使用本地人力资源后，再引入外来人力资源。为善用和有效开发本地人力资源，特别行政区政府较为重视加强就业转介和辅助工作，以使本地有工作能力的劳动人口尽量就业，同时，投放较多资源，注重职业培训工作，不断提升本地居民就业能力和素质。在输入外来人力资源时，特别行政区政府重视加强管理，依法打击非法雇佣外地雇员的行为，切实保障本地居民的就业权益。

　　第三是中小企业面对压力与加强扶持中小企业问题。

　　2005年澳门企业已超过2万家，其中99%以上都是中小型企业，而且80%以上的企业雇用的员工少于4人。近年来，一部分中小企业不但未从整体经济快速发展中受益，反而因受经营成本上涨、人力资源紧张等因素影响，处境较为艰难。可以说，中小企业已成为澳门经济发展中的薄弱环节。中小企业存在的主要问题是：资金困难而融资信用不足，人力资源短缺而素质不高，经营成本上升而自身承受能力弱，市场规模小而向外扩展困难，管理及技术落后而更新提升艰难，部分企业所处的行业日渐衰落而又难以转型。归根到底，是中小企业现有的竞争力难以适应急速变化的内部和外部环境。但是，中小企业吸纳了相当数量的就业人口，要使居民从经济发展中受益，分享经济发展成果，就必须使中小企业得到相应的发展。这直接关系到澳门经济发展的基础是否稳固，关系到澳门经济能否平衡、协调和持续发展。因此，扶持中小企业发展，增强中小企业的竞争力，一直是特别行政区政府经济政策的重点之一。

　　针对中小企业目前存在的困难，澳门特别行政区政府采取了多种措施予以扶助：(1)政府增加支持中小企业发展的资源，加强向中小企业提供辅助服务。有关部门和机构向中小企业提供更完善、更有效、更到位的服务，如提供内地法律法规、营商环境、市场、投资商机等咨询服务。(2)协助中小企业“走出去”。如组织或协助中小企业前往内地和海外市场进行考察和商务交流等，以便建立对外发展的网络和沟通渠道，发掘海内外商机。(3)纾缓中小企业人力资源不足的困难。在尽力为中小企业转介适合的人力资源的同时，根据中小企业的实际需要，适当地为中小企业输入非本地雇员，特别是专业技术人员。(4)协助中小企业改善经营管理，增强竞争力。如协助企业建立健全会计系统，实行系统化管理，推广应用信息科技和风险管理工具等。同时，鼓励企业向高附加值行业和业务转型。(5)加强协助和支持中小企业人力资源的培训，提升其员工的技能和素质。根据企业实际需要，提供营商管理及专业技能培训有关课程。(6)协助纾缓中小企业融资困难，继续通过政府融资辅助计划，利用政府担保，协助中小企业获得融资贷款，推动企业改善经营和转型升级。此外，政府有关部门还正在研究降低中小企业经营成本等一系列政策和措施。

　　第四是发展空间受到局限与加强区域经济合作问题。

　　澳门只有28平方公里土地面积，约50万人口。地域狭小，人口少，经济规模不大，内部市场有限，缺乏自然资源，这是澳门的基本区情，也是澳门经济发展重要的制约因素。有鉴于此，澳门特别行政区政府发挥澳门自由港的优势，积极参与国际和区域经济合作与交流，突破本澳地域狭小和内部市场规模有限的局限，促进澳门融入区域经济合作与发展之中。特别是通过落实CEPA，加强与内地经贸合作与交流，逐步形成更紧密经贸关系；打造区域性商贸服务平台，重点将澳门建设成为粤西地区商贸服务的平台、中国与葡语国家经贸合作的平台和世界华商联系与合作的平台；积极参与泛珠三角区域合作，特别是充当泛珠三角地区对外交流与合作的服务平台角色；积极参与有关国际经贸组织和活动，保持并加强与其他国家和地区的经贸合作与联系，不断拓展对外经济合作与交流的空间和网络。尤其值得一提的是，澳门特别行政区政府十分重视加强与广东省的合作。一是通过衔接基础设施建设、消除边境障碍来实施与广东省特别是与珠江三角洲地区的经济一体化。二是加强与广东边境区域的经济合作，在中央政府支持下，2004年开始建设珠澳跨境工业区，目前工业区即将进入投产阶段。此外，澳门正在与广东省协商合作开发横琴岛。横琴岛毗邻澳门，其面积是澳门的三倍。若粤澳能通过协商共同探索一个互惠互利的横琴开发模式，不仅将成为粤澳共同发展的新契机，而且也将为澳门经济发展提供更加广阔的空间。

　　综上所述，在新的各种挑战面前，在新的发展时期，澳门特别行政区政府的基本经济政策可以概括为：保持经济发展势头，巩固经济发展基础，逐步让更多居民从经济发展中受益及分享经济成果，加快调整产业结构，促进经济适度多元化，逐步提升经济综合竞争力，促进经济朝着多元化、规范化、区域化和国际化方向发展，有效和妥善处理经济发展中存在的问题，努力实现经济健康、协调及可持续发展。展望未来，澳门特别行政区政府已为澳门描绘了美好的蓝图，正在凝聚各界力量，共同致力将澳门建设成为美丽、富裕、和谐、文明的现代都市。我们相信，经过若干年的发展，澳门将逐步发展成为有特色的、有吸引力的综合性多元化博彩、会展、休闲旅游中心，这里将拥有世界上最先进的豪华酒店、娱乐设施和会展中心，这里将成为世界各地游客休闲、度假和娱乐的好去处以及理想的商务交流平台。-

　　作者单位：澳门经济学会