党内监督条例出台前后

　　反腐学者李永忠谈党内监督条例（之二）

　　本报记者　田毅　蒋明倬

　　北京报道

　　要真正实现“对领导人最重要的监督来自党委会本身”，必须解决两个前提：其一，改革党委“议行合一”的领导体制，进行“必要的分权”；其二，实行委员不相互交叉原则和上级有限推荐提名原则。

　　13年磨一剑

　　《21世纪》：党内监督条例是在怎样的历史条件下提出的？它的制定和我们党的反腐工作的现实有什么内在联系？

　　李永忠：1987年7月29日，根据十二大关于加强党内监督的精神，以及十二届六中全会关于“建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”的精神，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》。虽然这个规定没有以中共中央的名义下发，但是，可以看作是制定党内监督专门规定的前期酝酿。

　　江泽民同志主持中央工作不久，1990年3月12日，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，首次明确指出，“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例”。在重建党内监督“专门的机构”12年后，明确提出要制定一部《党内监督条例》，以便能“进行铁面无私的监督检查”，以发展党内民主，加强党内监督，转变党的作风，密切党群关系。

　　《21世纪》：那时我们对监督有什么反思吗？

　　李永忠：邓小平那时就指出，十年最大的失误是教育。但是，教育何以失误的背后，却鲜有人考虑。我以为教育失误的背后不是教育，而是党内民主和党内监督的缺失。教育需要载体。因为，皮之不存，毛将焉附？当战争远去，运动不再后，能够充当教育载体的只能是制度。正如邓小平刚复出时所指出，制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。而缺失的制度主要又是什么呢？是党内民主制度和党内监督制度。邓小平指出，制度更带有根本性、稳定性、全局性和长期性。

　　1990年后的13年里，十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出，“要完善党内监督制度，制定党内监督条例。要充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自下而上和自上而下的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系，以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成。”

　　十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出，“必须加强党内监督”，“建立健全党内民主监督的程序和制度”，“改革和完善党的纪律检查体制”，“抓紧制定中国共产党党内监督条例。”

　　由此可见，三次中央全会都一再重申要拟定一部《党内监督条例》，还曾提出过制定草案或试行法规的设想，并从十四大之后着手起草工作。

　　《21世纪》：新一届中央领导集体将制定《党内监督条例》列入重要工作日程之后，主要做了哪些工作？

　　李永忠：2002年11月，党的十六大报告明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体果断决策，将制定《党内监督条例》列入重要工作日程。中央纪委书记吴官正、常务副书记何勇同志高度重视并直接领导《党内监督条例》的起草工作，中央纪委副书记夏赞忠同志具体负责主抓。立足于已有的工作基础，在中央纪委和有关部门的共同努力下，经过一年多时间的调查研究、起草撰写，在广泛征求意见的基础上，几经修改，数易其稿，条例最终诞生。条例的出台，是党数十年加强自身建设成果的体现，反映了党完善自我的坚定决心。

　　历史的思考

　　《21世纪》：你在上次对话中谈到，《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称党内监督条例）是中国共产党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例。这是我们党制度反腐，制度建党的一件大事。那么，历史上对于加强党内监督有过哪些思考和措施呢？

　　李永忠：1921年，中共一大通过的《中国共产党纲领》，其中就有很多关于党内监督的内容。如第四条规定，党员派到其他地区工作或到党外进行活动，必须受当地党的执行委员会最严格的监督。延安整风时期，我们党创立的“惩前毖后，治病救人”的方针和“团结———批评———团结”的公式，已成为党内监督的有效方法之一。

　　1956年4月，毛泽东同志在《论十大关系》一文中，把“长期共存，互相监督”作为处理共产党和各民主党派关系的根本原则。邓小平同志对我们党执政后脱离群众的危险十分警觉，1956年9月16日，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中对党内监督有这样三句很重要的话：“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气，脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”“这种错误在我们党内也不是比前几年减少而是比前几年增加了。”“为此，党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”（《邓选》一卷214－215页）《21世纪》：现在看来，1956年邓小平说出这样的话的确分量很重，你是怎么理解的呢？

　　李永忠：我觉得这三句话讲了这么几层意思：其一，从地位上看，执政后的危险比执政前增加了；其二，从几率来看，党内犯错误可能性也加大了；其三，从对象上看，不仅对党员，而且要对党组织依靠制度实行严格的监督。这三句话表明，执政7年，我们党不仅对党犯错误的可能性和党内监督的重要性有新的认识，而且党内监督的对象也从党员个体层面上升到组织层面上了。

　　1957年4月，邓小平指出“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”（《邓选》一卷270页）这是邓小平第一次提出“犯大错误”的概念。此前，我们认为党执政后，脱离群众不受监督的危险比过去增加了，会犯错误。此时的邓小平已经意识到，失去监督，不仅仅会犯错误，而且“一定要脱离群众”，“犯大错误”。而实际上，不久，我们党确实犯了大错误———“反右斗争扩大化”、“共产风”、“浮夸风”、“反右倾”等等都是“犯大错误”的具体表现。

　　《21世纪》：1962年，即我们党执政13年时，邓小平同志在扩大的中央工作会议的讲话中，作出了“对领导人最重要的监督来自党委会本身”的重要论断。18年后，党执政31年时，邓小平同志在中央政治局扩大会议上提出，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。你曾认为这是关于加强党内监督的第二个“最重要”论断。但对于前一个提法似乎实践中很难，人们一般会问，自己如何监督自己呢？

　　李永忠：这“两个最重要”的论断，对地方各级纪委的重建起到了重要推动作用，也使全党对党内监督的重要性有了更深刻认识。同时，对于《中国共产党党内监督条例》的制定也具有很强的推动作用和指导意义。

　　“对领导人最重要的监督来自党委会本身”的论断中，“最重要”的监督主体———“党委会”；“最重要的监督客体”———“领导人”。在实际党内政治生活中，尽管监督主体和监督客体是处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，并且是“能天天看到的”（《邓选》一卷310页）。然而明确的领导与被领导关系，和大权独揽的传统习惯，使各级“一把手”，可以很方便地通过党委会对其班子成员进行监督，而成员却很难通过党委会对“领导人”主要是指“班长”进行监督。

　　多年的实践已经证明，要真正实现“对领导人最重要的监督来自党委会本身”，必须解决两个前提：其一，改革党委“议行合一”的领导体制，进行“必要的分权”。“议行合一”的党委领导体制，既不利于决策的民主化、科学化，也不利于执行的便捷、高效。同时，“议行合一”的党委领导体制，还决定了同级党内很难有任何组织和个人能对党委特别是党委书记进行及时有效的监督检查。这些年一些党组织特别是党委“一把手”犯错误乃至腐败现象的不断发生，概出自将决策权和执行权高度合一的现行党委

　　领导体制。半个多世纪的执政实践，使我们越来越清醒地认识到改革党委“议行合一”领导体制的紧迫和必要。十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用”，“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制”，“改革和完善党的纪律检查体制”，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”，其要义正在于改革党委“议行合一”的领导体制。

　　党委常委会就其实质是党的执行机关。作为党内执行机关的常委会，所追求的主要是效率；作为党内权力机关的全委会，所追求的主要是公正。党内执行机关与权力机关的职责、权限，应当而且也必须有所区别。党委常委会实行的不应是民主集中制，而应是首长负责制。从这个意义上讲，常委会（或叫作执委会）的书记，应该称之为“班长”（或叫作“一把手”）；而全委会的书记，则不能称之为“班长”，更不能叫作“一把手”，全委会无论是书记还是委员，每人进行表决时都只有一票，而且权重相同。

　　改革党委“议行合一”的领导体制

　　《21世纪》：按我的理解，你所说的改革党委“议行合一”是指体制方面，但其中的人呢？如何使体制中的人各司其职呢？

　　李永忠：这就是我要说的第二个方面：委员不相互交叉原则和上级有限推荐提名原则。党内三个委员会委员，即党委全委会委员、常委会（或执委会）委员、纪委会（或监委会）委员的任职，不能相互交叉；三个委员会的正副书记，必须由委员们自行提名选举产生（上级党委、组织部门只有推荐可能成为正副书记为委员候选人的提名权，而无推荐为正副书记的提名权，更无推荐为“一把手”并进行等额选举的指定权）。因为，既然大都处于“同等水平”，而且“彼此是最熟悉的”，所以，选谁进常委会（或执委会）、纪委会（或监委会），三个委员会的正副书记应分别选谁来担任，应当交由党的全委会这个集体来决定。这样选出的领导成员和正副书记，既能充分体现选举人的意志，又能切实履行职责，把向党、向人民、向所在党组织负责有机的结合并统一起来。

　　有了这样两个前提，再辅以必要的有关党委会、执委会、纪委会工作实体、程序方面的规章制度，“最重要的监督来自党委会本身”这一命题不仅可以成立，而且能够依托党内权力科学分解的体制和机制进行正常运行。

　　但是，无论是过去，还是现在，特别是远离战争和不搞运动后，相当数量的党委会都很难对“领导人”主要是指“班长”，进行“最重要的”、“来自党委会本身”的监督，原因概出自没有上述两个基本的前提。而这些年我们在发展党内民主，加强党内监督的种种努力，就是通过探索和试点，积极稳妥地、由下而上地为解决这两个前提创造条件。

　　《21世纪》：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”应该主要是谈监督机构，就党内而言，这次的党内监督条例明确了各级纪委为党内监督的专门机关，但纪委在体制方面是否还需要进一步完善呢？

　　李永忠：这句话是邓小平同志1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的重要讲话。这是他经过三落三起，通过台上台下不同角度的观察思索，并把理论与实践进行有机的结合，而总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的结论性意见。

　　为了使纪检机关成为从事党内监督的“专门的机构”，各级纪委从党委的名下分立出来了；为了保证纪检机关能够进行“铁面无私的监督检查”，十二大通过的新党章，加强了党的纪律，扩大了纪律检查机关的权限，明确规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”。

　　依托《党章》赋予纪检机关的职责权限，各级纪检机关卓有成效地开展工作，强化了党内监督，保护了党的肌体的健康，遏制了严重经济犯罪活动对党的干部队伍的腐蚀。但是，随着时间的推移和改革的深化，党内监督体制和监督机制却未能同步推进。由于党内民主的不足和监督体制的缺陷，“专门的机构”在维护党纪、端正党风中受到不少制约和限制；由于机制的缘故，“铁面无私的监督检查”常常停留于文件和理论，很难付诸行动和实践。

　　党的建设实际，特别是改革开放以来20多年党的建设实践，反复演示着这样一种反差———纪检机关的地位与任务不相符，纪检机关的职责与权力不相合，纪检机关的工作与党和群众的要求不相称。

　　监督不到位，主要表现于绝少事前监督———能让参与决策已实属不易，事前监督必令人生厌；很少事中监督———体制已决定其是决策、执行机构的附属，事中监督实力不从心；大多为事后监督———直到权力运行的结果出了严重问题，在群众的强烈反映下，在上级党委、纪委的认真干预下，才有可能进行事后的监督检查。

　　由此可见，现行党的纪检体制，从客观上决定了监督到位是很难的，而监督滞后和不到位则是必然的。而新出台的党内监督条例则可以很好地解决这个问题。

　　（本对话的第一部分见2月19日本报头版“第一访谈”。全文载完）