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作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。
一、一体性机构
乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政府之间权力关系上是一种授权关系，不是制度化的分权关系。
在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。
在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的；不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体业务工作。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。
从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。
接受访谈的所有乡镇领导人都认为，乡镇一级不能实行党政分开，如果分开会导致分庭抗礼局面。有2个乡镇的领导人甚至提出，乡镇可以完全实行党政合一。
二、一元化权力
乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都直接归于党委书记。党委书记可以直接决定乡镇所有人员的工作分工，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。
党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，其实只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看做一把手，他永远成不了一把手”。
从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。一般情况下书记可以根据情况赋予或者收回乡镇长的财务签批权。
三、内部单位“半盘活棋”
乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。
乡镇政府对于内部单位的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。
但是，乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县市委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县市人事局，工勤编制人员的调配属于县市劳动局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，他要求调入而上级部门没有同意，那么他没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有一半权力，所以称“半盘活棋”。
在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主在编制之外直接聘用临时工作人员。
四、垂直单位“一盘死棋”
从人事管理来说，垂直单位的人员安排完全属于条条，乡镇政府没有任何正式介入途径。
从经费来看，垂直单位也基本上是条条管理，首先人员工资是条条划拨。在条条内部，经费渠道则是依据部门不同而有所不同，有的是统收统支，有的是管理费分成，也有是经费包干。如公安派出所，通常情况是县市公安局负责划拨人员工资，有的有一部分办案经费，有的则完全没有办案经费。这些派出所的办公经费，主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠驻地乡镇政府资助。
从工作来看，乡镇政府与垂直单位的关系甚是复杂。这些垂直单位都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是，这些部门都是乡镇政府无权管理的。访谈中不断听到乡镇领导人的抱怨。第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。有的基层领导人说，“说重要，法轮功问题很重要，信访很重要，为什么不上划垂直？”第三，垂直管理造成政府部门人员的利益分化，在上划部门和地方部门之间，工资收入和福利待遇差别很大，是人为地制造政府内部矛盾。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。这些意见难免有失偏颇，但是值得注意。
垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于“一盘死棋”。
调查中有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府。有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”但是，上级又自上而下地赋予乡镇以极其沉重的使命，税费征收、招商引资、计划生育、社会稳定等等都有硬指标，所有事情都算在乡镇头上，完不成任务就要黄牌警告甚至免职。在沉重的压力下，乡镇就要不遗余力地“落实”。于是，乡镇政府内部的个人集权又有了充分发挥的空间，主要领导会把这种压力通过各种渠道传递给所有人员，甚至调动起社会的不良势力。能落实则落实，能造假就造假，既不能落实也不能造假，就不惜违法乱纪。虽然诸多不良行为可以归结为干部素质，但整体来看要首先审视制度安排。我们建议，在乡镇自身权力系统已经基本悬空的基础上，可以考虑趁势改革，直接取消乡镇政府。
（本报告根据对全国10个省区的20个乡镇的实地调查写成。作者单位：中国发展研究基金会）
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