编者按

　　党的十七届三中全会审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　在此次的土地承包权流转试验中，本报记者从山东到广东，从成都到重庆，历时一月有余，记录了这些敢为人先的大胆试验。这些试验尽管方式和方法不尽相同，但目标和归宿都“殊途同归”——为了中国农民的富裕生活，为了中国农村的彻底改观，为了中国农业飞跃式发展。

　　30年前，小岗村18户农民庄重地按下手印，以极其罕见的创新精神率先实行农业“大包干”，从此拉开了中国农村改革的序幕。30年后，在土地流转的大潮之下，中国农民再一次展现了他们的“首创精神”。

　　但我们调查中也发现，现在农村问题的复杂程度和难度与30年前不可同日而语，一种生产和组织方式已经不再可能适应于全国各地。在中国改革不可能“一招鲜吃遍天”的情况下，小岗村的“首创精神”就更加难能可贵。我们寻找的正是这种精神。

　　一线调查（之一）

　　入股农民收入倍增但现有经营模式抗风险能力堪忧

　　成都“股田制”负重前行

　　10月的温和阳光，让川西平原沐浴着恬淡慵懒的气息。但成都西南面县级市邛崃远郊的羊安镇汤营村里，却依然热闹非常。

　　从任何角度看，汤营都只是中国西部农村一个再平凡不过的村落，但当地村民2005年开始自发进行的“股田制+集体农业企业”土地流转模式试验，却彻底搅碎了这个西部传统乡村的宁静。

　　公司化经营

　　无数的黑色和白色果蔬大棚在乡村道两旁的田野平畴上一字排开，上百的村民和外来雇工在大棚之间挥锄劳作，路旁一个颇为杂乱的小院坝里，有两排简陋的平房，墙上刷着“实现土地整理，推进城乡一体化，建设社会主义新农村”的醒目字样，不断有拿着农具和生产资料的村民出入。这里就是汤营农业有限公司的办公室了。

　　在不远处一个菌类种植大棚旁边，72岁的村民刘友恭坐在板凳上，用砍刀仔细分解着一根楠竹。

　　“公司浇灌大棚的粪桶把手不够，让我给做一些。”他对来访的记者说。因年迈无力再下田耕作后，三年来，刘友恭一直在为村里的这家公司做一些轻体力的劳务活，每个月有300元的工资，够他自己用了。

　　刘以前的田地现在都分到自己儿女的头上。他们一家人一共有将近7亩地，全部入股到公司里，儿女有的就在公司工作，有的出去打工了，入股之后每亩田每年都有保底收入和分红，比起以前省心了很多，收入也增加了不下一倍。

　　汤营农业有限公司就是这样一家“股田制+集体农业企业”。

　　但是42岁的汤营村村支部书记、汤营农业有限公司董事长胡桂全却固执地认为，自己村里的模式不属于“土地流转”，至少也和一般意义的土地流转有着巨大的区别。胡桂全黑脸膛、语速快、烟瘾大。在办公室里，他一边交待着公司的事情，一边解释自己的思路。

　　胡桂全说，对于没有发展工业优势传统的农村而言，一般的土地流转就是将土地转租给外来的涉农公司或者农业大户，做家禽果蔬的规模化种养。他觉得这有很大的不确定性，外面的人都是奔着要挣钱来的，经营目标并不长远，一旦亏损，第二年马上就可以撂挑子走人，承包也罢农民入股也罢，可能是农民分了今年的红，明年却又不得不又收回自己的地，继续搞不死不活的传统一亩三分田式的小农耕作。

　　胡认为最大的弊病是：在市场化的短期逐利需求与农民依靠土地流转获得收益的可持续性上，存在着巨大的矛盾。

　　汤营村选择了一条自己的发展模式：通过土地整理，农民以土地承包经营权入股，村集体以土地整理后的新增土地入股，再加上邛崃市国有独资兴农公司投入风险股金100万元，成立了汤营农业有限责任公司。

　　“这是村里的企业、自己的土地，不是外来户，不管是管理者还是所有村民股东都仰仗它生活，是没有办法撂挑子走人散伙的。”他说，“只能想方设法做好，保障公司和村民股东的持续性收益”。

　　完善公司治理结构

　　这家“股田制”公司的诞生，源于三年前的穷极思变。

　　2005年6月，羊安镇汤营村与王安村合并成新汤营村，原汤营村支部书记胡桂全当选为新汤营村支部书记。他上任后村里的局面是：村里每人平均七八分地，靠自己种只能解决温饱，年人均收入只有3000元多一点，有个伤风感冒，连药费都出不起；大量年轻人外出打工，土地撂荒严重；村里对外负债三万多元，且看不到任何可增加收入来偿还的可能性。

　　胡桂全想到了由农民以承包的土地入股，成立农业公司，依据市场需求进行规模化经营。他参加邛崃市一次会议时，向政府主管部门汇报了想法，得到上级支持。但消息传回村里，却意外遭到不少村民的质疑甚至反对。村民们主要担心几件事：一是公司可否持续经营？能不能赚到钱？入股村民收益如何保证？二是公司经营过程中，谁来监督其运作，使所有股东利益得到保障？第三就是土地交给公司经营后，农民就业问题怎么办？

　　当时胡桂全等村干部做了很多解释工作，村民的担心迫使他们把成立公司可能涉及到的方方面面问题作通盘考虑，包括最容易出事的公司财务安排。最终这家新公司设立了董事会和监事会，财务上实行透明化管理和和流程监管，还要接受村民股东大会和镇政府财务审计部门的两线财务监管。

　　万事俱备，依据自愿原则，汤营村首批入股农民带着总共1000亩的承包地进了公司。随后三年里，入股村民越来越多，到目前为止，全村3000亩耕地中，除了部分不利成片耕作的边角地和部分地势低洼田地外，80%以上都已纳入公司名下。这些土地重新进行了统一规划，重点发展珍稀菌类、热销水果和蔬菜的规模种植。

　　按照入股合同，当地村民股东享受到每亩田每年800斤黄谷的保底收入，此外根据公司的盈利情况每年进行一次分红。村里有技术、能力和想法的农民可以外出做生意和打工，剩下的能承担公司工作的农村劳力，可取得每月500~700元不等的工资收入。

　　去年一年，汤营农业股份有限公司实现盈利90余万元，资产翻了一番多，由经营初期的229.25万元增长为目前的533.53万元，每亩分红由2006年105元增加到2007年的155元。以一个留在公司干活的普通村民为例，保底收入加分红再加工资一共有7000元左右，比成立公司前多挣了一倍以上。

　　土地确权消除不确定性

　　在汤营村的“股田制”试验中，邛崃市政府扮演着特殊的角色。公司起步阶段，正是依靠该市国有兴农公司投资的100万元，才能注册和启动经营。

　　“兴农公司的投入是扶持性股本投入，并不参与分红。”邛崃市农业发展局一位人士表示，“我们的想法是等汤营公司做大之后，以原价将这部分股本买下，实现独立发展。”

　　胡桂全则希望，两到三年内能回购兴农公司的股份。

　　初级农业生产带来的收益毕竟有限，近期汤营村正和一家水果加工企业商谈，引进技术和资金，对农产品进行深加工，赚取更多的附加值。“但不管如何合作，我们会一直控制合资企业的控股权，这样才能最大程度地保障公司利益，从而保证村民股东的利益。”胡桂全说。

　　成都农村产权制度改革试点也延伸到汤营村了。该村农民的承包地、宅基地及房屋的确权，今年8月份完成，汤营村村民就等着拿证了。确权完成后，村民手上不仅仅有汤营公司的股权证，还将得到《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》（即宅基地使用权证）、《房屋所有权证》和《集体林地使用权证》等“四证”。

　　胡桂全表示，以前的土地入股，是在土地没有确权之前进行的，还有相当的不确定性，现在村民利益得到法律意义上的保障，在土地产权流转方面就有更大的自主性了。

　　这样一来最直接的好处是，村里部分出外做生意或打工，没有参与耕作的股东村民，可以利用发放的各项权证到金融机构融资贷款。

　　得到政府政策支持的汤营村，已逐步将村办公司的势力扩展到邻村，据说相邻的村子有数十户农民自愿携200多亩耕地入股。如果这一步走得顺利，预计会有更多外村村民及其土地前来“加盟”。

　　“带头大哥”的忧虑

　　汤营村的土地改革很大程度上得到了农村改革观察者的肯定。国务院参事牛文元曾实地考察过汤营村，他表示“股田制＋集体农业企业”的模式，改变了发展农村经济的方式，变“输血”为“造血”，“有效地抓住了土地整理的契机，壮大了集体经济，是一项有益的探索和尝试。”

　　但在汤营村村民自己看来，虽然如今公司总体发展尚属平稳，当初村民们提出的若干疑问却至今仍未完全找到明确答案。“其实，我们最担心的还是公司能不能一直搞得下去，去年公司种的蔬菜就亏本了。如果以后做不下去了，我们该怎么办？”一位村民说。

　　这也是胡桂全最操心的地方。他坦承，农业是投入时间长、产出相对较小的产业，对市场需求反应很敏感，产业链脆弱。公司去年生产蔬菜亏本了，从现在的猪肉价格变化来看，明年生猪养殖业这一块也有亏本可能。

　　“我们现在能做的就是多样化种养，以盈利的项目来弥补亏损的项目。”胡说。当然这样的决策相当考验经营者的市场眼光，比如今年油菜籽市场收购价格大跌，假如当初拍板种了油菜的话，亏得就更厉害了。

　　由于汤营村地处偏远，无法吸引产值更高、投资见效更快的工业企业进驻，以农业种养业为公司主业很大程度上是不得已的选择，而农业产业“靠天吃饭”的风险始终是悬在汤营村村民股东头上的一把达摩克利斯之剑。公司一旦决策失误或则遭遇天灾，将直接波及广大村民。

　　更深层次的隐忧，是在制度和人事的因素上。

　　羊安镇党委书记杜浒表示，汤营能取得一定的成功，关键是有一个高素质的带头人。但正是受到地方各级政府肯定的汤营村村支书、汤营农业股份有限公司董事长胡桂全，却难掩心中的倦怠，“有一度我都想退出不干了。”

　　胡桂全表示，按照现有的股份制公司制度，作为董事长，他只承担有限责任和风险，但事实上他承受着极大的压力。他向记者出示了一份反担保协议，原来汤营公司因急需流动资金要向邛崃一家农村信用社贷款100万元，这必须由担保公司提供担保。有关担保公司出于风险控制考虑，要求汤营公司提供100万元的反担保。

　　照理这是全体股东的事，但一般村民股东缺乏高价值的资产，即使有也不会愿意拿来冒风险做反担保。无奈之下，胡桂全只能用自己家族的一个小加工厂，还有房产、汽车等资产来为公司贷款提供反担保。“公司经营顺利赚钱算大家的，一旦亏本贷款还不上，我只能买掉自己的家产来为公司还债。”他说。

　　胡表示，在成都周边采取类似汤营发展模式的村子，大多数都面临这个问题，有的村办公司经营已难以为继。除了管理问题，还有制度保障的问题。一般农民讲实际、不吃亏，村办公司个体股东实力弱小、数量庞大、难以统一意见，而地方政府在制度层面上似乎还没有对此作太多考虑和规划。

　　“这样的高风险让乡村经济体带头人心理压力很大，愿意干的人很少。”胡桂全说。

　　一线调查（之二）

　　实行一年后叫停样板村进退两难

　　重庆“股田制”遇阻

　　望着满山茂盛生长的果树，重庆市江津区牌坊村村委会主任李贵才却满脸愁容，因为原来计划中国家开发银行的后期贷款迟迟批不下来，他牵头组建的“股田制”公司不仅管理人员工资没发，每个月还贷款利息都很艰难。

　　10月19日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式公布，进一步确认允许农民流转土地承包经营权，中国农村改革正在迎来新一轮浪潮之时，重庆的“股田制”试验却早在三个月前就遭遇了严冬。

　　出生

　　44岁的李贵才自1999年起担任牌坊村村长，一心想在农村做出一番名堂，带领乡亲们走上致富的道路。

　　“我们当时信心百倍！”李贵才回忆当初创办“股田制”公司时显得格外激动。2005年10月，他牵头成立重庆市仁伟果业有限公司种植柑橘，77名牌坊村村民一起“以地入股”，309亩土地的承包经营权折价141万元，加上部分土地附着物和现金出资，公司注册资本为150万元，村长李贵才担任公司董事长。

　　按李测算，到2012年所有的贷款都能够还清，每亩地至少能够达到4000元的产值。他们还得到国家开发银行的贷款，有关部门则承诺协调减免利息，农民积极性都调动起来了。

　　当李贵才带领牌坊村村民大展宏图之际，与他同岁的重庆市长寿区麒麟村村支书余安全，也出面搞起了规模更大的“股田制”公司。

　　2005年10月余安全统筹了500多亩地，次年3月正式成立宗胜果品有限公司，2007年又增加700多亩，共1300多亩地。现在该公司注册资金362.03万元，其中土地折价入股253.4万元，农民出资股金15万元。

　　余安全说，麒麟村的“股田制”试验非常顺利，2006年重庆大旱的时候，公司组织抗旱，500多亩地，只旱死了50多亩，要在以前这根本办不到，光是落实抽水抗旱经过谁的地都要村干部做很多工作。

　　目前，宗胜果品公司1300多亩地分成11个片区，专人管理，科学种植，已经有500多亩挂果，其他700多亩树苗长势也不错。当地农民看到规模化生产的甜头，不少都缠着麒麟村主要领导问：“别人都可以入股，为什么我不能？”

　　牌坊村和麒麟村的“股田制”试验也推动了有关部门出台大胆的配套政策。2007年7月，重庆市工商局公布《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，明确允许以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业。此后，两个村的试验引起了各界更多关注，媒体上不断曝光，各级领导纷纷前去调研并表示支持。几乎是一夜之间，牌坊村和麒麟村成了重庆统筹城乡改革试验的金牌典型。

　　夭折

　　然而，让两位村官意想不到的事情发生了。2008年7月，重庆公布《关于开展农村土地经营权入股，发展农民专业合作社的决定》，轰轰烈烈的“股田制”试验被叫停。

　　据了解，“股田制”被叫停之前，有关领导率队到重庆进行城乡统筹情况调研，在呈报高层的调研材料中，直指“股田制”存在很多问题。比如农民可以把土地承包经营权作价入股，成立有限责任公司，等于把农民的承包经营权作价作为公司的资本金进入资产负债表，这与现有法律法规并不一致。按照《公司法》规定，有限责任公司的自然人股东不能够超过50人，而这种允许“农地入股”的有限责任公司，入股农民一般多达几百人，大多数以地入股的农民只能成为“隐形股东”，留下不少隐患。

　　一些学者也认为，“股田制”实际上加大了入股农民的风险。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英曾指出，如果硬要农民搞股份制，建立农业公司，万一公司发生资不抵债的情形怎么办？是不是要拍卖公司的资产（农民的土地）用以还债？

　　专家学者的担忧加上有关的调研报告，引起高层重视，专门批示重庆应发展专业合作社。曾经引起全国震动并有蔓延之势的“股田制”浪潮就此消退。

　　对于已经成立“股田制”公司的麒麟村和牌坊村来说，这种逆转冲击巨大。麒麟村支书余安全坦言“为了贷款跑断了腿”。今年7月他们的50万元贷款到期，当时公司账面上还差10多万元，为了守信，几个负责人私人去借钱补足了缺额，全部还清。

　　“银行当时承诺很快就给我们发放下一笔贷款，可至今都没影。”余说，“现在树苗长势不错，但开春以后需要大量的资金施肥和打药，明后两年是果树成长关键时期，坚持到2011年每亩地至少能够收入2000多元。”

　　据余透露，重庆市银监局一位领导曾前来考察，当场表态要支持他们的公司渡过难关，但是至今承诺未曾兑现。

　　牌坊村也面临了同样艰难的局面。如果后续贷款还是不到位，政府承诺的贴息也没有下文，李贵才一手发起的公司可能就要考虑清退了。“很难过，很遗憾，只能够苦熬了！”他一脸沮丧地说。

　　记者在调查中了解到，到目前为止，上述两个从先锋变成弃儿的“股田制”公司先锋何去何从，不仅所在镇区政府不清楚，负责主管的重庆农委也无定论。

　　“农民主动做点事情这么难，当时鼓励发展的时候，各级政府都表示支持，现在新政策出来，怎么谁都不管了？！”一位不愿透露姓名的村干部抱怨说。

　　追踪调查之一

　　编者按

　　在上期报道中，山东枣庄的“徐庄土地合作社”和广东顺德新隆村，成为我们调查解剖农村土地流转试验的一南一北两个标本，报道刊发后引起不少关注。本报记者继续在当地深入采访，挖掘了更多关键细节，本期刊发，以飨读者。

　　“徐庄土地合作社”试验再探

　　基层政府小心翼翼防踩“红线”

　　10月14日下午，山东省农业厅副厅长一行数十人前来考察“徐庄土地合作社”，让平时幽静的土山村热闹起来。据枣庄市山亭区政府一位工作人员说，接下来省里还要组织专家组对合作社进行全面的论证。

　　目前，从枣庄市到山亭区的有关官员都十分谨慎和低调，等待省里的考察结论，他们私下里都担心土地合作社的做法跟中央政策有所冲突。

　　山亭区经管局戴金山局长介绍说，十七届三中全会召开之前，他们详细研究过十七大的报告，里面对于农村土地制度有明确的表述，即“不能改变土地的集体所有制性质，不能改变农民的土地承包权，不能改变土地的农业用途。”正是在此框架下，政府部门帮助土山村的会计张凯华创建了土地合作社，并由区经管局向入社农民颁发了《农村土地使用产权证》。

　　正因为有了产权证，加上区政府从中协调，合作社才得到了当地农村信用社的45万元贷款。记者获得的一份山亭区农村信用联社文件显示，为了确保风险可控，在办理这笔土地使用产权抵押贷款业务过程中，他们实行了不少防范措施。

　　在发给入社农民的《农村土地使用产权证》说明中，明确规定土地使用产权抵押合法有效：“本产权在不改变农村土地集体所有权和农户承包权的基础上，具有使用权、流转权、转让权和收益权。持证人在产权期限内按规定用途可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保。”

　　信用联社还拿到了枣庄市山亭区徐庄镇人民政府出具的《确认书》，证明“徐庄土地合作社农村土地使用产权证涉及资产价值经评估认定，合法有效，并在徐庄镇农村土地使用产权交易服务所进行登 记”。

　　枣庄市山亭区徐庄司法所对合作社进行了土地使用产权价值评估并出具《评估报告》，山亭信用联社还派专人与土地合作社一同到徐庄镇土地使用产权交易服务所实地办理土地使用产权抵押，并获得该所核发的《土地交易登记证书》。

　　信用联社还确定，所有土地使用产权抵押贷款抵押率原则上不超过30%，最高不超过50%。目前徐庄土地合作社土地使用产权抵押贷款抵押率为25.97%。

　　“任何改革探索都不能违背法律和政策的规定，”戴金山说，“‘徐庄土地合作社’属于在法律框架之内，在现行土地承包权流转政策尚无明文规定之处，进行一些新的尝试。”

　　（追踪调查之二见A12版）

　　追踪调查之二

　　村民利益遭“出卖”顺德新隆村租地致富梦难圆

　　基层组织现权力资本化隐忧

　　动辄数十年的漫长租期以及偏低的租价，正成为“土地经营权流转”试点地区后期致富的一道难题。

　　今年4月份，广东省佛山市顺德区新隆村第四届民选村委会主任陈继新走马上任后，对外公开了村委会以往的租地合同。合同内容显示，其工业用地每平方米租金仅为2.08元/月，前6年不变，第7年起每年才增收7%，而租期一般很长，其中一份合同租期由1999年起至2028年，长达30年。

　　按照这样的合同，新隆村村民目前所能获得的租金分红将低于市场正常水平，最为关键的是，村民以前看不到这些合同。

　　低价租地吃子孙饭

　　据记者了解，1982年家庭联产承包责任制确立后，顺德与东莞和深圳等地做法不同，没有将土地分租到户，这使得后来顺德农村的土地集体出租发展非常迅速，但农民在土地出租过程中话语权也相对较弱。

　　第一个吃土地出租“螃蟹”的经历，使新隆村成为了广东省第一批“亿元村”之一，但随着租地合同公开，该村土地“租金过低合约期长”的窘境，突然浮出了水面。

　　据陈继新说，每平方米月租金2.08元的价格，是早年由顺德市政府定的，目的是为了推动招商引资，村民也并没有太大的意见。

　　“但问题在于合同租价偏低时间过长，我们怀疑一些合同的租期被人为修改过。”陈继新指着一份《租用新隆工业开发区土地协议书》说。在该协议书上“租用期30年，由1997年元月15日起至2027年元月15日止”一行文字中，“30年”的“3”字及“2027年”的“2”字，颜色及笔划均与周边字体略有差别，似有改动痕迹。

　　记者在一份落款时间为2003年的新隆村土地出租合同上也看到，租金仍然为“每月每平方米2.08元”，此时顺德市已成为佛山市的一个区，但土地租金基数仍维持在6年前的水平。

　　“如果不是换了村主任，这些合同一直都是不公开的，村民根本不清楚其签约的过程。”新隆村村民小组组长陈国津说。

　　由于租金过低、合约期长，近年来新隆村的后续发展用地受到制约。据知情人士介绍，2007年，佛山市领导曾带领全市各镇官员到成都考察学习，看到成都市郊区方兴未艾的“农家乐”产业，这位市领导问随行官员：“我们有没有可能学习这样的模式？”结果大部分人都摇摇头说：“来不及了，因为地都已经租出去了。”

　　“村民自治”求自保

　　新隆村一位陈姓村民告诉记者：2000年左右，新隆村集体企业开始改制，这段时间也是村里土地出租的高峰期。当时许多企业都已尝到土地经营流转所带来的好处，签订的租期也都特别长。

　　这位村民指着村口牌坊的一段街道告诉记者，这里是整个乐从镇家具贸易走廊的一部分，堪称黄金地段，但这些土地转变成国有土地后，全部卖掉了，村民不再享有任何利益。

　　“租地、卖地，不通过农民代表大会，脱离村民监督，这是2000年前后新隆村黄金地块流失、租金长年欠收的重要原因。”陈国津说。正是这一现状，才激发了村民选举自己信任的村官的热情。

　　2008年4月，村民陈继新通过民选就任村委会主任后，依据其竞选前提出的“公开租地合同、追收租金欠账、实现土地出租、基础建设公开招标”等承诺，逐步展开工作，并在短短半年内，收回了村内一千多万元的历史欠租。

　　“村民必须提高监督意识，才能保护自己的权益。”陈继新说。他告诉记者一个新的“秘密”：通过复查以前不公开的合同，发现一些出租厂房或者土地的签约面积要比实际使用面积小很多，他们聘请了一家专业测绘工程公司制作权威测量图，如果最后确认事情属实，将要求承租方补交一定数量的租金。

　　资本渗透谋控制

　　“农村土地经营权流转是一个出发点非常好的政策，但在此过程中，如何强化村民自治，实现阳光监督，特别是防止社会资本干预村民自治，将成为广大农民能否在政策中获得实在好处的关键点。”中山大学政治及公共事务管理学院副教授张永宏表示。张长期关注农村基层经济及组织建设课题。

　　据了解，在珠三角各地农村基层都有“三驾马车”——村党支部、村民委员会和股份合作社。按照区政府规定，股份社设正、副理事长，由村集体股东大会选举。村党支部书记可以兼任村委会主任，但不能兼任股份社理事长。

　　由于股份社负责分红，又有权决定向企业出租土地，因此既与村民利益攸关，也让企业言听计从，其理事长的角色自然在村里最为重要，于是，股份社理事长与村委会主任一样，成了香饽饽。

　　让张永宏感到担心的是，随着“村民自治”越来越显示出保护村民利益的强大威力，一些社会力量正有意介入。

　　“村庄选举为村民提供了合法的渠道来罢免村干部，激励村民通过竞选和村庄政治来争取利益，同时资本也逐步渗透到村庄选举中。”张永宏说，“最明目张胆的就是贿选，几百到上千元一张选票，目标人群主要是农村妇女。”

　　张永宏告诉记者，由于村内的男性劳动力多数在外经商或者打工，家里的事务一般就交由妇女处理，一些社会力量利用农村妇女法制意识不强，往往喜欢贪小便宜的心理，以购买选票方式，寻求控制农村的管理权力，并进而谋求“农村土地经营权流转”所带来的经济利益。

　　“这是类似顺德乐从镇这样的经济发达地区农村基层组织建设中出现的一个新动向。”张永宏说。

　　来函

　　真相在哪里？

　　格林童话里有个故事，一对担心迷路的兄妹边走边撒下面包屑，以便找到回家的方向。

　　某种意义上说，三聚氰胺在三鹿“结石奶”这个令人心寒的“故事”中，充当了面包屑的功能，顺着它可能的渗透路线，国内乳制品行业的“潘多拉的盒子”被打开，一个个问题接踵而至，一个个内幕依次揭开，但什么才是事实的真相，事故的最大责任方是谁，似乎仍难有定论。

　　饲料有问题。为了追逐暴利，三聚氰胺代替尿素成为“理想”的饲料添加剂，但前者不仅对牛体的蛋白合成贡献为零，且随着牛体的代谢系统而进入牛奶。有实验结果显示，这部分三聚氰胺并不是奶粉受“污染”的主要来源。

　　奶农也有问题。含有更多三聚氰胺的牛尿，常常被某些不法奶农直接加入牛奶中，早已不是什么秘密了。他们的掺假动机与其生存困境密不可分。夏秋季节，奶牛产下来的原奶蛋白质含量本身就难以达到国家标准。而奶站又借检测手段来压低收购价格，奶农在卖奶微利的情况下，对原奶掺假以蒙混过关，是一种最为直接的办法。但现在普遍采用的机械挤奶令奶农“心有余而力不足”。

　　经营奶站的奶贩子于是成为众矢之的。事实也证明他们确实是最有动机和条件在原奶里做手脚的人，因为交奶时要检测的比重、蛋白质、脂肪、ph值等几个原奶主要指标，奶贩子们都各有办法对付。

　　指引路途的“面包屑”被森林中的鸟啄食，三聚氰胺的渗透路线，是在奶贩和奶站这戛然而止，还是继续延伸？

　　比如有机会在后期生产工艺环节直接添加三聚氰胺的奶制品企业。激烈的奶源竞争，会不会迫使生产需求庞大的企业，主动加入三聚氰胺以提高蛋白含量，达到对劣质奶源充分回收利用的目的？尽管存在理论上的可能性，但迄今为止，尚缺乏有力的证据表明三鹿这样的大企业直接参与掺假或成为共谋。

　　唯一可以肯定的是，在奶粉乃至乳制品行业整个产业链条上，不管是由于巨大的利润诱惑，还是事关生存的市场竞争压力，几乎每一个环节都闪现三聚氰胺的身影，不幸沦陷的又岂止是三鹿以及若干“上榜”企业？在这样经营环境和监管水平下，除了三聚氰胺，天知道天天要喝的牛奶里，还会有什么稀奇古怪的东西？而这恐怕才是三鹿“结石奶”事件至今为我们所揭示的最大真相。晓梁

　　曙光闲话

　　中国能否再创造一个奇迹？

　　党的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。有关农村土地制度的论述，实际上只是重申了早在2002年全国人大上就通过了的《中华人民共和国农村土地承包法》的相关原则和条款，并没有在土地流转权上有明显突破。这与人们之前对土地制度改革的猜测相去甚远。但显然人们的猜测与争论均回避了中国经济发展过程中最主要的问题。

　　中国经济发展中所面临的种种问题，最根本的归结为一点，就是“二元经济”结构的存在。但以土地制度改革能否突破“二元经济”瓶颈是尚存疑问的。

　　从中国历史发展角度看：农民土地私权确立一段时间后，或是豪强兼并，或是官府压迫，或是自由买卖，几经流转后往往出现土地过于集中的现象，成为社会不稳定因素。但进入现代工业社会后，这种“中国特色”问题发生的几率大为降低。

　　从国际社会发展角度看：几乎所有工业化国家在城市化进程中都有一个绕不过去的坎，就是城市贫民窟的形成。欧洲国家200年前就遇到这个问题，工业化后大批失地农民流入城市所形成的贫民窟，经过数百年消化才逐渐解决，而印度、巴西等亚洲和拉美国家至今还没有解决。印度为土地私有化国家，但其土地过于集中问题十分严重。据印度农业部〔2004年农业概览〕：1995~1996年1月数据，除去大量无地农民，在现有有地农户中80.3%的农户只拥有36%的农地，另有19.7%的农户持有64%的土地。

　　据统计，20世纪50年代以来，发展中国家的农村人口下降了约20%~30%。在过去经济快速发展的10年里，印度大城市贫民窟的人数呈上升趋势：孟买的贫民窟人数从430万增加到了770万，加尔各答从362万增加到431万，新德里从224万增加到326万，另外3个大城市清奈、班加罗尔和海德拉巴贫民窟的人数也都在增长。

　　联合国人类居住规划署2003年10月发表的以“全球贫民窟的挑战”为主题的年度报告称：全球贫民窟居民人数在20世纪最后10年里增长到了9.23亿，增长幅度为36%。报告指出，在世界各国的城市人口中，有40%居住在贫民窟里，其中，亚洲的贫民窟人数最多，高达5.45亿，占全球贫民窟人数的60%。非洲撒哈拉沙漠以南地区城市人口居住在贫民窟的比率最高，高达71%，人数为1.66亿。2006年6月联合国在日内瓦发表的《2006/2007年世界城市状况报告》中指出，巴西贫民窟人口仍在以每年0.34%的速度不断增长，预计到2020年，巴西全国将有5500万人居住在贫民窟内，占全国总人口的25%。

　　中国目前正处于城市化加速发展阶段，2006年中国的城市化率达43.9%，而专家预测未来15年里，还将有2亿~3亿农民迁入城市。在中国这样一个人口众多的大国，能否在城市化的进程中避免出现“城市化的癌症”——贫民窟，就成了问题的关键。

　　虽然目前中国各大城市还没有出现印度、巴西等国那种规模巨大的贫民窟，人们称这是中国城市化进程中创造了一个奇迹。但我们也要清醒地认识到，这种“奇迹”是有沉重代价的：一是对农民迁移权利的限制，严格的户籍制度管理和城市市容整治管理。近些年一些城市对城乡结合部违章建筑。“城中村”的拆除已经有防止“贫民窟”出现的意味；二是1亿多民工每年春节期间的举国大奔波和2000多万农村留守儿童。

　　这样，摆在我们面前就有两种选择：或是放开，容忍在中国大城市出现大规模贫民窟现象；或是限制，以制度管制留住农民进城的脚步。但在上述三中全会《决定》中，我们看到既有长期稳定家庭联产承包制，加大对农业投入的举措，也有“放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”的承诺。这意味着中国破解“二元经济”难题将是一种多种路径、多种选择的解题方式。这或许就是“中国特色”的、渐进的、有序的城市化发展道路。如果此举能够成功，中国就真的创造了一个奇迹。当然，在这个过程中，赋予和保护农民的各种权利是非常必要的，但这一主旨似乎与农地私有化无关。

　　作者为《中国经营报》副总编辑

　　专家在线

　　健全土地流转机制是当务之急

　　访中共中央党校经济部主任王东京教授

　　现行农业政策已碰到“天花板”

　　从政策上对农民增收问题做出的努力已经很彻底了，但是问题却没有真正解决，这成为我们今天的严峻挑战。

　　《中国经营报》：十七届三中全会后，中国农村启动了土地流转改革，这有可能是继上世纪80年代实行土地承包制后的第二次重大变革，为什么在这个时候推进这次重大变革？

　　王东京：第一个原因是国际市场粮价上涨，粮食短缺，中国的粮食安全也成为世界关注的问题。第二个问题是美国的次级债危机，美元单边贬值，人民币升值，从2005年到现在，人民币升值了25%，也就是说我们的出口产品价格涨了25%。隐含的另一个意思就是，中国经济要保持持续稳定高增长，光靠出口带动已经行不通了，因为国际市场没有那么大的空间。因此，中央提出了要转变经济增长方式，经济增长由投资、出口带动转变为扩大内需的思路。

　　这个思路温家宝总理在2006年就提出过，他指出新农村建设与中国经济的长期稳定增长是一回事。他强调，经济增长不能单纯倚重国际需求，必须依靠国内需求，而刺激国内需求的重点，就是启动广大农村农民的需求。但现实不是说农民没有需求，而是没有购买力。所以刺激农民需求最关键的是提高农民的收入。因此温总理讲新农村建设的重点是生产发展，生活宽裕，通过发展生产提高农民收入。

　　《中国经营报》：“三农”问题一直是我们国家工作的重中之重。据你了解，中央解决“三农”问题的基本思路是什么？

　　王东京：怎么发展生产，提高农民收入，我们做了好多年了。从上届政府开始，国务院就推出了一系列的政策，总体上讲分为四个阶段。

　　最先提出来的是农业产业化。从理论上讲，这个政策帮助农民增收是没有问题的，因为农业与工业相比，赚钱能力明显偏低，比如说农民不卖棉花，加工成棉纱、棉布，都比卖棉花强。先加工，再销售，做到产、制、销一条龙，可以获得比单纯种地更多的收益。

　　结果在推行下去的时候遇到了困难，因为一个农民就是一亩三分地，一家三四口人，就是五六亩地，如此少的粮食产量不可能搞深加工，搞产业化，也没有投资、没有资本来搞产业化。真正搞产业化的还是有钱人，所以产业化带来的好处农民没有分享到。

　　这个方案行不通，就开始实施农业产业结构调整。上世纪90年代后期，粮食生产出现阶段性过剩，粮食供过于求，卖不出去。针对这种情况，朱基总理就讲：粮食不挣钱可以种其他赚钱的东西，调整农业的产业结构。朱总理讲的是对的，但是到县里的执行却变样了。比如种药材，起初东北种药材的农民都赚了钱，后来县长一看，就号召全县农民都种，大家都种就过剩了，农民就赔本了。比如养水鱼，在南方洞庭湖，一开始赚钱，后来也是县长号召都养水鱼，把整个县变成了水鱼养殖基地县，结果供过于求。农民亏得血本无归。所以后来农民的说法就是：你调我调大家调，调来调去卖不掉。

　　接下来，上届政府推出了第三个办法——粮食流通体制改革。其初衷肯定是帮助农民致富，保障农民利益的。既然种粮食不挣钱，就决定运用财政进行补贴。怎么补？最后决定通过购销环节来补。粮价改革当时有三句话，叫做“按照保护价敞开收购、顺价销售、封闭运行”。

　　敞开收购就是要有多少收多少，而且要按比市场粮价高的保护价收购，比如市场上粮价每斤是7毛5，国家收购就要按照8毛收。但是这样也出现一个问题——顺价销售实现不了。因为市场上的私人粮商都是7毛5卖，而国有粮食企业收购价8毛，要是顺价8毛5卖，根本就没人买。国有粮食企业高价收上来的粮食，卖不出去，粮仓也装不下。

　　这时，上届政府又出了一招：打击私人粮商、垄断国家粮源。就是不让私人粮商下乡收粮食，只能卖粮食，粮商只能从国家粮站批发了。可是有一个问题没有想到，就是国家想垄断粮源垄断不了，尽管那个时期我们管得很严，在各交通要道设置检查，限制私人粮商。后来发现粮商倒是不下乡了，但是农民自己跑到城里把粮食给他送去。因为粮商过去也是农民，他们的亲戚都把粮食送给他们来卖。垄断不了粮源，这个政策就实施不下去了。

　　第四个办法是国家推行农民费税改革。这些措施的确帮助农民增收了，一户一年基本上增收了50块钱到90块钱，但是这点儿钱并不能帮助农民致富。

　　《中国经营报》：本届政府的思路是什么？

　　王东京：2003年政府换届后，温家宝总理对农民增收问题一如既往的重视，也有几个举措。第一个就是对上届政府的粮食流通体制改革的思路换了，从补粮店转为补到农民手里，加上农药化肥、买种补贴，加起来大概平均一亩地50块钱左右，一家大概6亩地，合起来也就300块钱，但是最近几年的农药、化肥、种子涨价基本上把这种补贴抵消掉了；就是不涨价，农民凭借这300块钱也富不了。

　　另一个重大的举措就是全国免征农业税，中国存在两千多年的皇粮国税不收了！这对农民来说是一个利好，但是仔细算算账，农民还是富不了。2005年我们全国的农业税是400多亿元，分摊到全国8亿农民头上，也就是50多块钱。

　　现在来看，从政策上对农民增收问题做出的努力已经很彻底了，但是问题却没有真正解决，这成为我们今天的严峻挑战。

　　规模化经营、放开粮价是增收两大“法宝”

　　当年邓小平讲农村改革有两次飞跃，第一次就是家庭联产承包责任制，解决了温饱问题，另外一个就是土地规模经营，要解决农民的致富问题。

　　《中国经营报》：你们在日常的调研中，有没有关于农民增收问题的解决方案？

　　王东京：我个人认为，解决这个问题的大思路、大战略在中共十六大已经有了，当时说的是推进城镇化进程，推进农业人口的非农化，我觉得这句话是解决“三农”问题的根本点。

　　后来胡锦涛总书记进一步提出了科学发展观，推进五个统筹，第一个就是要统筹城乡发展。什么意思呢？就是说解决“三农”不能就农说农，这样是一盘死棋，永远也走不出困局。要按照城乡统筹的思想，把农业的文章做到工业化、产业化上去，把农村的问题做到城镇化上去，把农民的问题做到农转非上去。现在我们人均耕地1.4亩，你让他种什么都富不了。

　　那么怎么做才好呢？我们在河南调研，河南的豫中平原是中国粮食的主产区，现在全国的粮食1/10是河南农民生产的，可以说地位举足轻重，但是豫中平原有12个县都是国家的贫困县，都是种粮食种穷的。当地流传一句话：粮食越种越穷，越穷越种。调研时我们就问农民怎样种粮食才能让你致富？农民说，除非让我种20亩粮食。这就是规模经营，一亩地的收入是500块钱，20亩地就是1万块钱！

　　所以，我认为保证农民致富的关键就在于土地的规模化经营。当年邓小平讲农村改革有两次飞跃，第一次就是家庭联产承包责任制，解决了温饱问题，另外一个就是土地规模经营，要解决农民的致富问题。

　　《中国经营报》：农村现在实行的是包产到户的承包制，农业用地分散在农户手中，怎样才能实现规模化经营？

　　王东京：要规模经营，土地就必须要流转，不流转没有方法规模经营。现在问题是土地如何集中，如何流转。十六大之后，土地的经营权是可以流转的，现在要解决的是以什么样的流转机制来实现它。

　　我们做过一个调查，就是问在城里打工的农民工，如果有一个土地银行（土地托管机构），你们不种的地，是否愿意把它存入土地银行？ 他们说可以。但他们要的租金一年最低是每亩300元。而问那些留守在乡下的农民，如果有20亩到30亩地租给他们种愿意出多少钱？他们最多一亩地给200元。这一进一出倒挂100元。这个钱谁出？土地托管机构是赔不起的。我们的建议是中央财政出。这样做是有理由的，农民种地出粮食保证了城里人的粮食安全，进而也保证了国家的粮食安全，所以说粮食也是一个公共产品，财政有义务拿出钱来补贴。但是现在财政上没有这个预算，操作起来比较麻烦。所以这个也搞不通，尽管宁夏、山东的一些地方在搞，但是不能广泛推广。

　　解决这一难题的办法，就是给农民以土地产权，他们再通过产权入股的方式将土地集中起来使用，实现农业集约化生产。

　　《中国经营报》：让农民增加收入，除去土地承包权流转以外，是否可以通过提高农产品价格来解决？或者说放开价格来解决？

　　王东京：粮价上涨对农民增收的作用明显。假设农民一亩产1000斤粮食，粮价一斤涨5毛钱，就增收了500块，比政府的粮价补贴还要多。此前我们也限制过粮价，其初衷是好的，它可以满足一部分吃不起粮食的人的需求，但是城里这部分人毕竟是少数。

　　如果粮价上涨，财政拿出钱来补贴那些城里的低收入阶层。比如，月收入在2000元以下的一年补400块钱。我们可以算一笔账，现在国家对全国18亿亩耕地进行补贴，一亩地一年50块钱，一年要补贴近900亿元，这部分钱如果按照每年400元的标准补给低收入阶层，能补2亿多人。中国城市人哪儿有这么多的低收入者？所以我们不如把900亿元拿来补给城里的穷人，而限制粮价，则是用农民的粮食在补全国人民吃饭。换一个思路就是人人补农业。

　　农民仅有经营权是不够的

　　延长土地承包期限是一个进步，但仍然不能彻底解决问题。农民仅有经营权是不够的，必须赋予农民完整产权。

　　《中国经营报》：土地流转与土地产权及所有权之间是什么关系？拥有土地产权对农民来说意味着什么？

　　王东京：现在的农民拥有土地的经营权和收益权，如果再加上流转权，这就是一个完整的产权的概念，就可以将产权证抵押，向银行贷款，用来进行农业上的投资。

　　现在为什么农民贷款难呢？因为银行要在商言商，贷款必须要满足安全性和盈利性的要求。而农民这些条件都不具备，土地只有经营权而无转让权，他们没有可供抵押的资产。有了完整的产权之后，银行对农民贷款的态度也会转变，农民需要钱买种子的时候把地抵押出去，再请保险公司做保险，就更没有风险了。在这方面来说，我觉得延长承包期限是一个进步，但仍然不能彻底解决问题。农民仅有经营权是不够的，必须赋予农民完整产权。

　　有了产权，土地就能资本化，能进入市场。企业有经营资本，农民也要有经营资本，只有这样，才可能出现农民的上市公司。成都最近把耕地的产权证下放给了农民，这种做法也具有很重要的意义。

　　另一方面，产权下放会巩固农民种地的恒心，提高种地的积极性。在现有的承包制下，农民对土地只有经营权，而没有转让权，只有经营收益，而没有转让收益。如果政府征地发展工业，这部分的流转收益农民只能收到一部分，叫做征地补偿，这不是市价，而且农民没有权利说不卖。如果农民对土地具有了完整的产权，就有权利自由买卖土地产权，如果价钱不合适，农民完全可以选择不卖。这样农民的权益就得到了保障。

　　《中国经营报》：这种改革可能会受到地方政府的阻挠？土地流转改革有没有红线？土地流转改革后，会不会造成土地兼并的现象大量出现？是否会导致社会的不稳定？

　　王东京：地方政府长期靠盘剥农民是死路一条。我们的工业化、城市化靠盘剥农民，是不合理的。现在，房地产不景气，这个利益链条也就行不通了。因此，工业化、城市化要有新思路。

　　至于流转的基本前提，是不改变耕地的基本用途。农业的问题做到产业化上，并不是说农业用地要用在工业上，而是农民自己要进行深加工、产业化。农村的问题做到城镇上去，是说加强城镇化，给农村人口提供就业空间。更多的地节约出来，搞规模化经营，并不是改变农业耕地的用途，18亿亩耕地是个红线，是不能动的。

　　产权下放之后，所有权仍然是集体的。打个比方，你往银行存钱，存折就是你的所有权证书，钱存入银行之后，他可以投资，怎么使用是不用和你商量的，投资收益也是银行的，也跟你没有关系，你的权利是所有权。所有权怎么体现？就是凭借存折取得利息。

　　所以，第一要弄清楚，我们给农民的是产权，不是所有权。第二是农民的主体性问题，农民拿到这个地之后怎么做呢？我想他不会把70年的产权全部卖出去。可能的做法第一是产权入股，建立合作社，土地是农民的保障，他不会轻易卖掉，而是要入股；另一个是到银行贷款，发展生产。急用钱的时候，把产权暂时转让出去，到期收回来，还可以自己耕种。山东枣庄的土地交易所成立已经七八年了，电子屏上显示土地转让期限，大多是3年、5年、8年。

　　本报记者 唐清建 张景宇 实习生梁宵采访整理