摘要: 近年来我国县乡财政困难问题凸现， 学术界从各个方面进行了深入地研究并提出了相应的措施， 但这一问题并没有得到根本解决。本文从制度经济学的角度深入研究了县乡财政运行的机理， 分析了县乡财政困难问题的制度成因， 并探索解决问题的根本途径。

　　关键词: 县乡财政困难 制度因素

　　一、县乡财政现状及存在的问题

　　虽然不同省份县乡财政困难的具体表现各有不同， 但一般说来普遍存在的现象有以下三种:

　　( 一) 税源基础薄弱， 财政自给程度低

　　县乡财政来源单一， 第一产业农业的比重较大， 在实行税费改革后全国许多县乡明显感觉到财政收入紧张。例如山东省泰安市有32个乡镇是以种植、养殖为主的农业型经济， 农村税费改革前农业税收占乡镇财政收入的35%以上， 有28个乡镇农业两税的比重达到60%以上， 农村税费政策调整后， 这些乡镇失去了收入来源的大头， 财力增长缓慢。财政的自给能力不足， 例如天津宝坻区2003年GDP为100.8亿元， 占全市4.2%; 财政收入5.02亿元， 占全市1.1%;人均财政收入771元， 仅相当于全市平均水平的17.3%; 财政收入占GDP的比重仅为5.0%。

　　( 二) 财政供养人员膨胀， 县乡“吃饭财政”负担沉重

　　臃肿的政府机构， 过多的供养人员是县乡财政困难的一大症结。山西省周至县、蓝田县是两大财政困难县， 两县人口总数为60万， 周至县供养人口从1993年的13747人增加到2004年的16179人， 增加2372人; 蓝田县由1993年的11089人增加到2004年的14288人， 增加3199人。同时， 国家又提高了财政供养人员工资， 工资性支出所占比重越来越大。如周至县， 2004年工资性支出占支出总数的76.3%。云南县乡财政供养人口增长速度高于人口增长速度和从业人员速度。在1994年至2004年期间， 全省县乡财政供养人口从88.1万人增为112.9万人， 净增25万人， 每年净增约2.5万人， 是全省总人口和从业人员增长率的3倍左右。由于财政供养人口过多， 增长过快， 导致各项工资性开支和基本运转经费等刚性支出大幅度增加， 县乡财政不堪重负。

　　( 三) 债务负担沉重， 赤字严重

　　内蒙古自治区2004年末， 县乡两级累计债务总额高达278.6亿元， 其中旗县级债务为225.2亿元， 占80.8%， 乡镇级债务53.4亿元， 占19.2%; 旗县平均负债2.2亿元， 县镇平均负债0.43亿元。全区大部分旗县有1/3的乡镇年收入仅有几十万元， 但平均负债高达300多万元， 仅年利息一项也高达几十万元。2003年， 全区有39个旗县出现财政赤字， 赤子面达38.6%， 赤字总额为6.4亿元。山东省2004年县乡政府债务余额为487亿元， 平均每个县3.4亿元， 每个乡镇1100万元。另外全省县乡财政还有暂付款105.6亿元， 平均每个县8186万元， 其中相当一部分是隐性赤字， 严重影响了县乡财政的正常运转。

　　二、县乡财政困难的制度成因分析

　　“制度是一个社会的游戏规则， 更规范地说， 它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些契约。”。财政制度也可看成一个社会的游戏规则， 更规范地说， 它们是为决定政府与企业、上级政府与下级政府之间的利益分配关系而人为设定的一些契约。

　　( 一) 基层政府是具有独立利益的经济基础

　　1. 社会主义市场经济体制改革催生出基层独立的经济利益主体。

　　( 1) 基层财政收入构成。县级预算内财政收入主要包括税收收入、行政与事业性收费、罚没收入、专项收入、其他收入。预算外收入包括政府性基金、其他。乡镇财政收入根据国家在1991年制定的《乡镇财政管理试行办法》中的规定可分为预算内资金收入、预算外资金收入和自筹资金收入三个部分。预算内收入主要项目有农业四税&’， 地方工商税( 营业税、所得税) 的全部或者大部， 少量国家工商税( 增值税、企业所得税) 。预算外收入主要包括乡镇财政按国家规定管理的各项附加收入， 事业、行政单位自收自支的不纳入预算的资金以及其他公共部门管理的专项资金等。自筹资金主要有乡镇公共福利事业统筹费， 力役折征资金收入等。

　　( 2) 制度变革催生出基层经济利益。八十年代的基层政府在职能上要同时履行“守夜人”角色和发展地区经济的“经济人”角色， 在收入上拥有了预算内的税收征收权和预算外的费收入权， 由此产生了独立的地方财政主体。十一届三中全会以后， 国家为了发展经济提出了全面放权的发展策略， 体现在财政方面即实行全面的财政包干制，这一制度刺激了地方追求财政利益的积极性。随着地方经济的发展和包干制改革的推行， 地方政府开始尝到财政多收的“甜头”， 地方政府逐渐开始越来越多地参与企业经营， 亲自上阵发展经济。

　　2. 县乡财政利益膨胀， 诸侯经济丛生。随着包干制财政体制改革的进一步深入， 从整个财政利益中独立出来的地方财政利益并没有停留在“初始” 阶段。1988年中国的财政体制推行自改革开放以来的第三次变革， 即推行全方位的财政包干制。这次改革的特点是地方可以从财政增收或者超收中多留。在这种情况下， 各级政府都有了地方现代化和工业化的强烈要求。在“诸侯经济” 演进的过程中， 地方政府充分扮演了“经济人”的角色， 为了促进本区域经济的发展“出政献策”到了狂热状态， 不同行政区域的政府之间争夺资源的“战斗”也进入白热化状态。办企业热、上项目热、争资源热， 一阵阵热潮不断， 致使各地产业结构雷同， 低水平重复建设现象严重。地方保护主义频现， 导致区域垄断， 市场分割。我国八十年代中后期出现的两次经济过热， 通货膨胀现象就是这些行为的后果。

　　( 二) 分税制改革后的基层政治体制

　　基层体制改革滞后导致了基层政府行为异化， 主要体现在:

　　1. 公共产品供给责任缺损。在分税制改革中， 中央只考虑了如何提高中央的财政收入， 而很少顾及地方税的有效性， 导致经济不发达地区的县乡财政收入明显下降， 而地方政府在财政收入大幅度上解中央后， 职能、职责范围几乎丝毫未变， 导致财力与事权及支出范围极不相称。在这样的支出压力下， 公共支出责任“甩包袱”的现象出现。农村的义务教育和医疗卫生正是其表现。

　　2. 高政治效率与低经济效率的怪现象。在各方面资金短缺的同时各基层政府却大搞形象工程、政绩工程、达标工程， 在资金不足时甚至不惜举债; 在财政困难的情况下，对上级交办的各项政治任务， 尤其是关涉政绩考核或地区评选等， 不管政府有没有必要或者有没有实力都要努力做到最好。这种高政治效率与低经济效率的怪现象应该引起更多的注意。

　　3. 分税制下的乡镇财政。实际运行中的乡镇财政存在很多的问题: 财税体制不顺， 县级财政在制定体制时考虑乡镇利益少， 过高的收入增长基数和过低的支出基数给乡镇留下了较大的收支缺口; 征管体制有缺陷， 乡镇没有健全的财税功能。现行财税分设的现象使得乡镇财政只管财政用钱， 管不了税务收钱， 收支管理形成了“两张皮”， 矛盾越来越突出。

　　另外， 乡镇财政和县级财政一样存在其他的问题: 财权与事权的不对称， 乡镇财政无法平衡， 负债越来越多;缺乏稳定的收入来源和健全的管理制度， 导致预算外和制度外收入大幅度增长; 财政支出管理机制不健全， 财政资金使用效益低下， 缺越位现象并存; 预算管理不科学， 内部管理机制不健全等。

　　三、解决县乡财政困难的对策研究

　　在基层上层建筑已经严重影响基层经济发展的情况下，面对基层已有的自我制度创新， 政府应该顺应这一形势，根据基层经济的发展实际， 创新并发展符合基层经济基础的上层建筑。

　　( 一) 适应基层实际情况， 顺应基层创新要求

　　1. 推进基层民主建设。在现行垂直管理体制下， 对于县级政府的改革要慎重。因此可考虑先对乡镇制度进行改革， 赋予乡镇人大的集体集资和公用事业付费方面的立法权， 明确乡镇人大代表有权检查预算执行过程中资金的用途， 并对项目本身具有质询权和否决权。为防止人大代表的道德风险行为， 相应改进村民直选和罢免人大代表的法定程序。在改革乡镇人大制度的同时， 实行乡镇政府干部的直选， 建立面对人大负责的乡镇政府组织。

　　2. 改革现行的县乡财政管理体制。

　　( 1) 考虑推行“省管县” 财政体制。各地经济发展受制约的主要原因在于县域经济发展不够， 而制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多， 办事效率低， 权力下放不够。要加快县域经济发展， 必须为县域经济发展创造良好的外部环境。省管县后， 省财政按财政体制直接结算到县市， 既减少了管理层次又避免了市级集中县财力的“市刮县”问题， 使省财政及时解决县财政的困难。

　　( 2) 改革行政体制， 整合乡镇公共管理资源。乡政自治， 即对核算要求简单的乡镇实行完全的分步实施的撤乡并镇改革和村民自治相结合， 一些经济发达， 核算要求比较复杂的乡镇设置县级政府派出机构、简化后的乡镇机构和人民自治相结合的自治制度。

　　相对于庞大的政府机构而言， 乡镇人口规模偏小， 乡镇财政运营成本过高， 特别是在一些山区和边远地区， 问题更加突出。在直接提高经济总量较为长期和困难的情况下， 撤乡并镇不失为一种现实的选择。通过撤乡并镇， 可以间接提升人口和经济规模， 实现财政规模的扩大， 同时，通过合并实现机构和人员的精简， 可以降低运营成本， 缓解财政压力。

　　( 二) 合理界定职能， 理顺政府间事权关系

　　1. 县级政府是地方经济可持续发展最有力的促进者，其主要的行为范围应该确定在完善市场秩序， 规范市场行为， 尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境并解决市场不能解决或者不愿解决的公共产品与服务问题上， 作为县级政府， 就必须履行对地方经济发展的引导与协调职责。在这一点我国的县级政府表现的尤其不足。

　　2. 乡镇政府职能定位， 县乡政府与上级层次政府不尽相同， 虽然现有体制将乡镇政府作为中国四级政府中最基层的政权组织， 但是它处于体制的边缘， 是“不关注” 的行政单位。从体制功能上看， 它具自主权， 因此社区自治管理成为乡镇政府最基本的职责。乡镇政府职能定位应局限于弥补“乡村社会不能”上， 其行为范围必须取决于农村社会自治的范围起作用的程度， 应始终坚持社会自治范围最大化。乡镇的改革选择不是继续精简， 乡镇改革应该达到的目标是， 让乡镇只有最基本的社会事务管理功能。乡镇不应该对于经济增长目标负责， 也不应该对于自身财政( 生存) 负责， 更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力。

　　( 三) 完善转移支付制度

　　1. 进一步加大中央对省以下财政转移支付力度， 扩大对地方转移支付资金规模。分税制实施以来， 中央财政收入占全国财政收入的比重快速上升， 而省以下、尤其是县乡财政收入的比重逐步下降。因此， 进一步加大中央财政对地方、尤其是对县乡财政转移支付力度， 扩大其规模是现实选择。

　　2. 调整转移支付结构， 加快构建科学的、有中国特色的均等化转移支付制度。一是借鉴德国等西方发达国家均等化转移支付指标设计与方式， 建立起有中国特色的转移支付指标体系与方式。二是提高均等化转移支付比重， 降低非均等化转移支付比重， 尤其是要逐步减少专项类转移支付，以便调动地方政府、尤其是调动县乡政府当家理财的积极性。三是为解决不同地区之间公共服务的均衡问题和促进中西部发展， 应尽快建立横向转移支付制度。

　　3. 在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时， 省市级政府要按照缺口上移、财力下移的原则， 加大对县乡政府的转移支付力度， 尤其是要重点支持乡镇综合配套改革的实施， 降低财政供养系数， 做强做实县级财政， 以提高县级财政保障能力。

　　参考文献:

　　〔1〕赵杰.从庆阳财政状况看基层财政困难〔J〕.中国财经信息资料， 2003( 29) .

　　〔2〕周新庄.乡镇财政负债成因分析及对策探讨〔J〕.经济学家网站.

　　〔3〕陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究〔M〕.山西经济出版社， 2003.

　　〔4〕李金华.县乡财政管理中存在的主要问题〔J〕.新华网， 2003- 07- 05.

　　〔5〕李茂生， 陈昌盛.中国: 农民减负、县乡财政解困的财政政策〔J〕.财贸经济， 2004( 1) .

　　〔6〕美， 道格拉斯.C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔J〕.上海三联书店， 1994.

　　〔7〕张刚.县乡债务破万亿财政部今年起化解〔N〕.经济观察报， 2005- 03- 02.

　　〔8〕陈锡文， 韩俊， 赵阳.我国农村公共财政制度〔J〕.宏观经济研究， 2005( 5) .