3. 省联社从“改革”到“职能转换”

　　在当年的改革方案中，相关部门将信用社的管理职能交给了地方政府，地方政府则是组建省信用联社来行使管理权。

　　不过，省联社却是个奇怪的产物——由县法人出资组建。也就是说，县联社出钱为自己找来一个婆婆。而这个婆婆在做事之余，也有不轨之举。比如，某省信用联社通过委托贷款、变相拆借资金等形式利用信用社60亿资金去打新股。最为重要的是，这种“倒三角”的管理体制已经成为信用社改革的制约。

　　此前，蒋定之曾提出组建金融服务公司、联合银行、金融控股公司、农村商业银行等五个省联社的改革模式。

　　银监局官员说，省联社改革也不一定非在五个模式选择其一。他认为省联社重要的是应该规范，尽量少做越位的事情。比如，省联社的贷款咨询业务，规定下级信用社5000万元以上的贷款需要拿到省联社咨询，其实就是一个审批。

　　而酝酿中的《关于农村信用社省联社履行职能的指导意见》将明确规定省联社行业管理、指导功能、协调功能、服务职能，杜绝上述行为的发生。

　　比如，省联社应制定辖区内机构业务经营、内部控制、财务会计等制度，并可分类制定大额投资、大额固定资产等制度，“但是监管评级在2级以上的机构，可以结合自身业务特点和需求调整后执行”。

　　尽管强调信用社的职能从管理向服务转变，不过，管理的意味并未完全褪却完。比如，针对业务监督，省联社对评级在2级以下的机构大额投资进行检查，对单笔超过净资本5%的贷款可以进行合规性咨询。

　　此前，重庆和宁夏曾经对省联社有改革的探索。

　　重庆是第一个省联社改革的地区，并采取了从产权上看最为彻底的组建农村商业银行的模式。

　　根据《重庆农村商业银行筹建工作方案》，对39个区县行社股本作如下处置：一是在清产核资、评估量化后，按1:1比例全额清退；二是自愿转为农村商业银行股份的，在入股前与新股东一样按每股增加0.6元用于消化不良资产的基础上，可享有优先转股权利。

　　这样的结果是，以前的两级法人体系不再存在，重庆农商行以60亿元之量成为注册资本金最大的农商行，而省联社和县联社成了总、支行关系。

　　2008年度，重庆农商行实现营业收入88.56亿元，同比增加23.92亿元，实现拨备前利润28.30亿元，较上年度增加11.7亿元，增幅达70.5%，是改革之初的8.9倍。

　　人民银行重庆营管部的人士认为，农商行的组建，在管理模式上实现了由分散经营向统一经营转变，由法人之间的间接干预向法人内部的直接管理转变，有利于发挥资源整合的积聚效应和管理优势，有利于进一步提升核心竞争力。

　　“经过改革与发展，重庆农村信用社产权关系进一步明晰，财务状况与资产质量显著改善，内部管理有效强化，法人治理基本完善，服务功能明显增强，基本形成了可持续发展的长效机制。”上述人民银行人士评价说。

　　不过，十七界三中全会可能会让那些打算复制重庆农商行模式的机构却步。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称“决定”)称，“改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。”

　　“重庆农商行的模式将可能不再批复。”业内人士预测。这对于云南信用社、江苏信用社、安徽信用社、山东信用社等不是一个好消息。

　　而另一种模式可能更受青睐，即宁夏黄河农村商业银行(下称“黄河农商行”)。

　　黄河农商行的思路：一是理顺省级联社与县市联社的关系，按照“股权多样股份制”原则，设立能够给县市联社提供资金清算、IT等服务的、功能完善的股份制商业银行。二是把黄河农商行改造为经营类投资控股银行，并作为主要发起人把县市联社改制为农村合作银行，巩固在宁夏农村金融市场主导地位，为跨区域经营、收购兼并做好准备。

　　宁夏农信社的重组将分为两步走。第一阶段，在宁夏区联社解散的基础上，银川市农信社将引进战略投资者——黄河农商行。在这个阶段，黄河农商行以银川信用社为改制基础，然后宁夏区信用联社再以净资产入股改制后的黄河农村商业银行。黄河农商行成立后，按照评估净值购买宁夏区联社的全部资产，宁夏区联社的社员按照持股比例分配宁夏区联社净资产出售收益，宁夏区联社的法人资格予以注销，其债权债务由黄河农商行承继。

　　第二阶段，黄河农商行成立后，再投资入股宁夏其余19家市县联社，将19家市县联社分步改制为农村合作银行。黄河农商行通过持有各家市县农村合作银行约20%的股份，行使相对控股权。

　　“宁夏联社的模式是以资本为纽带，对下级信用社实现控股，下级联社也保持了独立性，不过，这模式对改变县级联社产权制度不清晰的局面有多大的改变还有待观察。”广东信用联社的一高管称。

　　记者未取得黄河农商行已经控股各县合作银行的数据。但黄河农商行一位隋主任称：“对下面的投资应该问题不大，因为下级联社的注册资本金都很小，一般都只有几千万元。”

　　山东信用社改革发展部一人士却认为，黄河农商行的模式很难复制。

　　首先，对于山东农村信用社这样存款达到5024亿元的机构而言，如果建立金融控股模式，需要投资的资金将达到数百亿元，这对于山东联社而言也是个大难题。

　　其次，山东联社的统一法人社有114家、合作银行15家。如果控股每一家，山东联社将派出大量的人员进驻，管理半径过大，以目前山东省联社的人力将难以覆盖。

　　4. 并购，改革新路径？

　　不过，如果解决数量庞大农信社的有效组织与管理，并购活动的新动向可能值得关注。

　　信用社的兼并、收购始于江苏。2007年，江苏银监局鼓励并指导辖内农村商业银行作为战略投资者入股苏北、苏中农村合作金融机构，出台了《关于江苏省内农村商业银行投资入股苏中、苏北农村合作金融机构的指导意见》。

　　当年7月，江苏常熟农村商业银行与启东市农村信用合作联社在启东正式签订了《江苏常熟农村商业银行股份有限公司战略入股启东农村信用合作联社框架协议》。

　　双方在《框架协议》中明确，常熟农商行向启东农村信用联社参股20%，5年内不得退股；同时，常熟农商行还将推荐常熟部分民营企业入股启东联社，入股金额在1%以上，合计入股金额不超过总股本20%；常熟农商行还将提供人才、管理、业务和技术支持；双方承诺进一步改善股权结构，清退资格股，完善法人治理结构，在产品、客户、网络、渠道等方面展开业务合作，并决心共同努力，尽快组建农村商业银行。

　　此后，江苏的这种南北合作一发不可收：常熟农商行参股射阳农信联社20%股份；东吴农商行战略参股泗洪农村合作银行20%股份。

　　江苏的这种南北合作模式已经被银监会认可，《关于并购重组农村合作金融机构的指导意见》(下称“并购意见”)则在酝酿之中。

　　监管部门希望通过并购、重组增强资本实力、提高支农能力，引进、创新业务品种，增加服务的手段，拓展服务的深度和广度，切实提高服务三农的水平。也希望通过此举改善股权结构，提高法人持股比例，切实解决股权分散、结构不合理和股金不稳定的问题。在监管部门看来，这也是市场化手段处置农村合作金融机构不良资产和历史包袱，改善经营状况，促使资本充足率等达到监管要求的一个途径。

　　对于这种并购，上述银监局官员认为，应该进行市场化操作，而不是行政意义上的“拉郎配”，否则可能是个双输的局面——并购者背上包袱，被并购者难以按照自己的思路经营。

　　《并购意见》对操作形式和条件做了比较详细的陈述。如果评级为6B或者6C的农村合作金融机构，则极可能成为被兼并的对象。当然，要兼并其他信用社，并购者必须先“身强力壮”。按照要求，资本充足率要达到8%，核心资本充足率达到4%，呆帐准备充足率100%，权益投资余额不超过净资产的50%，监管评级在3级以上，连续2年赢利，连续2年没有重大违法行为。在被兼并之后，并购者承担全部的债务和责任，被兼并者失去法人资格。

　　收购则是取得监管评级为6级的机构的绝对控股权和相对控股权，但是不改变其独立法人地位。

　　重组则是监管评级为5、6级的农村合作金融机构与同一地的其他农村合作金融机构采取整合方式组建农村商业银行或者信用社等，参与重组的金融机构都取消独立的法人资格。重组在原则上要引进一家符合条件的银行业金融机构作为战略投资者。

　　三个方式的准入监管也各不同。

　　兼并需要兼并方向被兼并方的银监局提出申请，银监局受理后初步审查，银监会审查决定。收购股权在5%到10%内的由银监分局受理，10%到25%的则要由银监局审查同意，超过25%的需要银监会审查同意。重组的需要先上报省金融体制改革领导小组，该小组再向国务院提出申请，国务院同意后银行监会审查决定。

　　《并购意见》对交易后的监管也做了安排。监管部门则会对兼并、收购实施持续监管。对于兼并、收购后一年，管理水平没有得到改善的、风险状况甚至加剧的，以及经营偏离支农方向的，监管机关将采取限制其股东权利、责令转让部分股权或者全部股权，并禁止其实施兼并、收购其他农村金融机构。

　　重组完成后，新的主体要保持市场定位不变，服务方向不变，支农力度不变，兼并方要参加被兼并方的决策和经营管理，并利用管理和技术优势，指导、帮助农村合作金融机构不断完善管理制度，提高管理水平。

　　并购或者重组完成后，新设机构或者存续机构应该制订消化历史包袱的计划，在计划期内按照政府支持和市场手段相结合的原则，争取地方政府无偿赠予现金或者其他优质资产置换不良资产等手段消化历史包袱。

　　日前，浙江宁波鄞州农村合作银行收购了安徽一家农村合作银行的股权，张家港通过收购还实现了跨区经营。2008年，张家港农商行收购安徽休宁农村合作银行20%的股权，成为其第一大股东，成功实现了另类跨区。

　　5. 堵塞风险漏洞

　　信用社在改革以来，风险控制虽有所提高，不过，大案、要案仍时有发生。

　　2008年，农村合作金融机构发生各类案件208件，涉及金额7.1亿元，比2005年分别下降了405件和8.6亿元。其中百万元以上的案件67个，涉及金额6.4亿元。河北、山西、内蒙古、河南、湖南则是发案比较多的省份。

　　辽宁、上海、山东、河北等7个省份还发生了千万元案件，反映出部分机构在内部管理、制度建设存在比较大的缺陷，也反映出一些机构在公司治理、组织架构、业务流程、风险管理等方面存在多方面深层次的问题。

　　银监会可能会出台《农村信用社风险管理与控制指引》(下称“指引”)，从风险控制环境、风险控制组织架构、授权管理、授信管理控制、合规管理控制、会计控制、内部审计控制等方面招收，引进全面风险管理体系。

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