农信社改革：这一次能走多远

对于即将启动的本轮农信社改革，各方众说纷纭，农村金融体制的改革是一项系统工程，农信社改革要解决起来至为费神费力，但事和理都是越辩越明的

　　陆军

近来，由国务院发布的《深化农村信用社改革试点方案》而起，农村金融体制和农信社的改革成了各界关注的热门话题。北方某财经媒体对改革方案的评价是“一个有限的改革”，在笔者看来，是次改革方案，其中既荟萃有理论界相关的研究成果，但同时也存在一些对实际矛盾与困境的折中与妥协。

　　合作金融新的尝试

从一定程度上 讲，《深化农村信用社改革试点方案》的发布，意味着自1996年以来农村信用社体制改革的阶段性尝试的结束。

1996年8月，国务院发布了《关于农村金融体制改革的决定》，决定指出，“农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质”；“农村信用社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。

当时，人民银行对此寄望殷殷，立志要办成规范的合作性质的金融机构，为此没少做工作，其职工甚至上门劝说、动员农民入股信用社。

但几年下来的实际情况如何呢？正如《深化农村信用社改革试点方案》所述，信用社存在的主要问题是“产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大”。

按《试点方案》来看，此次欲推行的改革，虽然没有明确否定合作制，提出“积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度”，其改革的落脚点已改为“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。

　　将管理交由地方政府意味着什么？

此次改革的一个重要内容是将信用社的管理交由地方政府负责。这跟1995年以来中国金融改革金融监管的思路有很大的不同。

鉴于以往地方政府干预金融、干预金融机构经营所带来的不良资产、金融风险等问题，1995年的《中国人民银行法》第7条明确规定，“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。

另外，《商业银行法》第41条也规定，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。此后，中国人民银行不按行政区划，设立大区行，并对金融机构进行监管，以避免各级地方政府干预金融。

1997年，中国人民银行根据《中国人民银行法》、《商业银行法》制定的《农村信用合作社管理规定》第6条明确规定，信用社接受人民银行的监督管理。

由以上法律条文可以看出，以前总的思路是：金融问题，特别是金融机构的管理与监管问题，是中央政府的事，地方政府不要插手。

但是，1998年以来出现的许多情况，特别是不少地方出现的支付风险，打乱了这一思路。显然，要化解金融风险，光靠中央政府、靠人民银行当“救火队”很难解决问题，必须要依靠地方政府的协助，于是，1998年后又有“谁家的孩子谁抱”这一说。

按《试点方案》所述，本轮即将启动的改革，农信社的管理权将下放到省级人民政府，主要职责为四大方面：

其一是“督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为‘三农’服务的经营宗旨，地方党委要加强对信用社党的领导和思想政治工作”；

其二是“依照国家有关法律法规，指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员”；

其三是“统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险，今后对高风险机构的处置，在省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持”；

其四是“帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定”。

以这四点来细看，第一、二条其实主要为银监会固有之职责，而关键之处是三、四条，即处理金融风险归地方政府管。

但令人关注的问题是：这次改革是要对地方政府客观存在的干预行为被迫认账，以赋予地方政府部分监管权，来让地方政府为其干预行为付出代价呢，还是如人总行研究局局长谢平所说，是新一轮自下而上的分权式监管体制改革的起点呢？

众所周知，甩给地方政府管理的3万多家农村信用社并非都是“好果子”。发达如美国者都已有了前车之鉴，美国1980年代许多小的储蓄机构，尽管其账面资产净值是正数，但当其因账面资产净值过低而被关闭之时，以市场价值计算的净资产占总资产的比例为负的30％多。

地方政府会否接受这个“果子”将是一个现实的问题，尽管地方对造成今日之农信社状况要负很大的责任，但前事悠悠，已无据可查。

　　“四自”目标的悬念

《试点方案》给本轮改革所提的目标之一，是使信用社真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”。按以《方案》所列叙的“设计图纸”来看，这个目标存在悬念。

其一是信用社难以退出市场。尽管一些农村信用社，特别是经济比较发达的东南沿海地区的信用社，还有不错的业绩，在当地占有相当的市场份额，但从全国范围来说，多数信用社已资不抵债，于技术上已经破产。

如果要实现农信社“自我约束、自担风险”，则必须要有部分退出市场。

但此次方案指出：“对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。”

至于明知有一些已经资不抵债，为何难以撤销？虽然全国3万多家信用社，在法律上都是独立法人，尽管其中也有经营不错的，但由于没有存款保险制度，目前在农信社的存款中，80％的存款是农户、居民的存款———据2002年3月的数字，农信社17801.3亿的存款中，储蓄存款为14557.8亿，占8..7％———而以目前国家的财力，不可能由财政将自然人债权买下，然后破产清算。

因为一旦让一些农信社破产，势必会引发农民对农信社的不信任，并可能引发大面积的金融风险，造成整个社会的动荡。由此，《试点方案》的设计思路是“补救”而非“新开张”。

为解决历史形成的亏损，《试点方案》所给出的补救之策是继续“输血”，但是，靠人民银行的再贷款或是中央银行票据，即使能够维持农信社的生存与发展，其中之道德风险也极大。

另外从引入资本金、实现自我发展的层面上来看，这些信用社带病在身，也很难吸引农民或者农村工商户和各类经济组织入股，这点在筹划民营银行的实践中，笔者已有切身的感受。

其二，这次的试点方案中，经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构，换上银行的牌子，以便更有利于这些机构的发展，这点可能不用多说。

另外，对于账面资能抵债、人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位，将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人，这也有利于改变以往多级法人，责权利不统一的状况，堪称可行之举。

但试点方案中说，“试点地区成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”，对此，笔者认为，这不仅没有解决政企分开的问题，相反会加剧对信用社的行政干预，不利于信用社的自主经营。

从目前实行之联社体制的实际状况来看，还没有解决好权责利统一的问题。

因此，在笔者看来，对农信社监管、服务、以及行业管理（类似银行公会）这三者不应统在一起，否则，会带来政企不分、干预信用社的内部经营管理，不利于信用社的发展。

另一点让人难以理解的是，方案所指的“其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制”。

可以说，信用社走到今天这一步，正是这种所谓的合作制带来的一个结果。现在竟然还要完善。试问，该如何完善之呢？还按以往制定的一套规范去做吗？古人云，一之为甚，岂可再乎？

　　合作金融有榜样可循

对农村金融体制的改革，笔者并不认为在中国的土地上就搞不了合作金融，相反，如果容许农民真正按照世界信用社组织理事1984年通过的《国际信用社经营原则》组建信用社，加上政府与监管部门的帮助指导，制定有关合作信用的法规，给予免所得税的优惠，以此途渐进，成功地办成非盈利性的合作金融组织是有可能的。

上述原则包括三大方面、9条原则，其三大方面是：一为民主的架构，包括开放与自愿的原则，一人一票的民主管理的原则，以及非歧视性的原则；二是为社员服务，包括为社员服务、提高社员的经济与社会福利的原则，面向社员分配的原则，稳健经营的原则；三是其社会的目标，包括持续教育的原则，与其他合作机构合作的原则，以及促进人类与社会发展的社会责任的原则。

在市场经济发达的美国，作为一个非盈利性的合作金融组织发展起来的信用社（CreditUnion），却能在竞争激烈的金融市场上牢牢占据一席之地，即使是在美国1920年代的大危机与1980年代发生的储蓄贷款协会的大量倒闭中，也有惊无险地顺利度过了。在信用社发展的近90年里，它不仅保持了最高的增长速度，其所拥有的庞大的社员基础更使得信用社成为影响美国经济乃至政治的一股不容忽视的力量。

另外，应该容许民间资本进入农村金融领域，组建农村商业银行，在农村金融领域引入适当的竞争机制，这才能有效地为“三农”服务，其具体做法是，对这种商业银行可以要求其贷款的一定比率用于支持“三农”，同时给予政策上的优惠。

在西方发达国家，对于政策支持的部门，也有类似的做法。例如，美国《联邦存款保险公司改进法》就要求储蓄协会持有与按揭贷款有关的资产最低要达到资产总额的65％。

当然，农村金融体制的改革是一项系统工程，解决起来至为费神费力，但事和理都是越辩越明的。

（作者为中山大学岭南学院金融系教授）