姚建莉

　　 中国信访制度运行60多年，特别是近20多年越来越多地受到各方的质疑，改革信访制度的呼声，从未停止过。

　　 国家信访制度的具体改革从2014年5月1日启动，国家信访局不再受理越级访，节后从5月4日第一个工作日已经开始正式实行了该制度。这个制度的实施，让很多人产生信访制度是不是就要取消了的联想。

　　 中央党校副教授刘素华，对中国信访制度有近8年的跟踪调研和思考，曾承接过多个有关信访制度的研究课题，并在中央党校地厅班开设“完善中国信访制度运行机制”和“中国信访制度与社会稳定”专题课。

　　 在2013年-2014年到某市挂职信访局副局长期间，她接触到更多的信访案件和信访群众，其间也曾作为市信访维稳工作组的带队负责人在北京劝返来京非法上访的群众，接触了许多长期缠访、非法访的老访户，对信访制度有了更深的了解。

　　 在接受21世纪经济报道专访时她指出，不能因为有截访现象，或者信访人无理缠访、闹访、非法访等问题，就否定信访制度的社会价值。信访制度在救济公民权益和监督司法不公、行政不依法履职等方面发挥了巨大的社会功效。

　　 基于对中国现实状况的认识，她认为中国信访制度不能取消，但在保留的前提下，要推进信访制度的改革，避免信访制度成为某些人谋取非法利益的手段。

　　 信访制度需保留

　　 《21世纪》：为什么您认为信访制度不能取消？

　　 刘素华：信访制度的存在，对很多人来说还是个非常有效的途径。首先，当前很多信访问题的产生，是因为行政机关工作人员不正确履行职责，损害公民合法权益，引发公民信访的。

　　 我碰到的一些土地案件，虽然从信访三级终结制度讲，已经结案多年了，但上访人的合法权益并没有得到保护，也一直在上访中。

　　 如果取消信访制度，这个上访人的合法权益就可能一生都得不到救济，而正因为信访制度的存在，在司法诉讼和行政复议等救济渠道都不通的情况下，信访部门对终结的信访案件、重访的信访案件仍然给予了接待，这对维护公民合法权益，落实人民主权原则，有重要现实价值。

　　 《21世纪》：除了行政机关工作人员不正确履行职责，司法不公引起的信访问题似乎也很常见。

　　 刘素华：对，司法作为公民权益的最后救济渠道，当司法机构不能公正裁判和依法公正执行生效裁判时，公民权益就失去了最底线的保障。当前在司法领域，刑事冤假错案，如佘祥林、赵作海等案，因为涉及公民的生命权，法律关系和被害人生死的实事，此类案件也易引起社会和媒体的关注。

　　 但大量的民事案件，潜有巨大经济利益，因为复杂的民事法律关系，需要极强的专业知识和较好的实践经验等才能做出判定。加上法官中的少数败类，浑水摸鱼，故意曲解案件实事，做枉法裁判或故意不执行法院生效判决，加重了民事案件的复杂性。

　　 2014年3月19日的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。对于涉法涉诉信访案件，如果司法不能做到公正处理时，当事人就需要寻求其他途径的救济。

　　 虽然，当前学术界有一种声音，在党委政府的干预下，信访凌驾于司法之上了，信访制度破坏了法律秩序的基础。在我跟踪调研的所有涉法涉诉信访案件，司法裁判都是有明显错误的，这些案件如果没有外力的干预，靠司法自我纠正，基本没有可能性。

　　 《21世纪》：是否也有不少信访问题由信访干部业务素质低下而变得更为复杂？

　　 刘素华：对，改革开放30多年来，在社会结构深度变化，利益格局深度调整，社会矛盾加剧的情况下，人民群众的信访诉求不再是改革开放前的家长里短、邻里纠纷、小利小义、落实政策、恢复政治运动中的工资待遇等问题了，常常和国家的改革政策、宏观调控政策、发展规划等相冲突。

　　 根据我目前接触的这些督查信访案件，坦率讲，很多信访案件的法律关系的复杂性、政策解读性等都远远超过法院审理的多类案件。处理信访案件必须要有较强的业务能力和综合素质。

　　 如果初次处理信访案件，没有解决好，信访人在后期的不断上访中，利益诉求就会不断扩展，就会发展为多个利益诉求，出现信访时间越长，诉求种类会越多，诉求也由合法向不合法、合理向不合理演变，信访案件处理难度也就不断加大，并导致信访积案循环增加。

　　 但现在的很多信访干部，大都是在不能胜任其他部门工作的情况下，被组织安排到信访部门来接待群众。这恰恰是对当前信访工作的误解，也是信访案件长期居高不下的核心问题。

　　 《21世纪》：是否还有其它的因素引起的信访问题？

　　 刘素华：还有行政瑕疵因素，比如一些信访案件在定性和处理结论方面是正确的，但在案件的处理过程中，因存在行政程序或文件语言表达、论证逻辑关系、证据收集等多方面的瑕疵，由此给上访人提供了信访的理由。也有政府乱作为引发的信访问题，有些地方政府因为对政绩等的追求，在为实现行政治理的目标，政府行政过程中乱作为，损害群众合法权益，导致利益受损群众上访。

　　 信访制度的改革方向

　　 《21世纪》：但是过程中也出现一些背离信访制度设立初衷，违背立法意图和立法目的的信访现象，对此，您认为该如何改革信访制度？

　　 刘素华：首先，信访制度不能成为获得非法利益的平台。信访制度的改革要让信访制度回归设立初衷——信访制度是人民群众对国家建设建言献策，参与国家治理，监督党和政府，搭建党和人民群众沟通的窗口。

　　 信访制度不能成为保护某些人非法访、恶意访的平台。有些信访人利用信访制度方便、不收费和当前信访工作劝返政策、通报政策等，进行恶意上访，要挟政府或相关单位，期待获取非法利益。

　　 必须改革现在的信访劝返制度，对核实清楚的非法访、恶意访的上访人，国家信访局只作来访登记，告知管辖地，不再计入通报总人数。这样上访人企图要挟政府的目的就不能达到，非法利益诉求就不可能得到支持，逐步将信访制度引入法治轨道，并通过制度的实施引导上访人依法上访。

　　 《21世纪》：您所说的恶意信访等问题具体怎么处理？

　　 刘素华：加强对违法信访行为的制裁，推进信访行为法治化。当前在信访制度的运行中，信访人的一些违法行为被忽略、被放纵，甚至被纵容。有的非法缠访人，每次来北京非法访，一住就是几十天，全部费用要求公共财政或者原单位承担。

　　 对非法访人恶意拖欠食宿，根据情节轻重，分别适用不同法律。情节较轻的，适用《治安管理处罚法》；情节严重的，符合刑事处罚的，适用刑法处罚。如果只是民事纠纷，适用民事法规调整。总之，纳入法律途径从多维立体角度对待信访人的非法违法行为，是引导信访人和各社会主体依法维权，建立社会主义法治国家的重要环节，也是推进信访法治化的根本。

　　 《21世纪》：除此之外如何实现信访制度的积极功能？

　　 刘素华：主要是加大领导干部下基层接访。信访制度作为人民参政议政，管理国家，实现人民主权，监督公权力的具体制度，让这个制度在预设的法定轨道运行，就必须有一些措施保障这个机制的运行。领导干部“接访”和“下访”是一个较好的治理机制。

　　 首先，领导干部“下访”和“接访”在形式上，缩短了党、政府与人民群众及一线基层公务员的距离，使上级党政领导能够掌握真实的社情民意和基层政府治理社会的客观状况。

　　 其次，在政府整体性治理方面，对需要跨部门联合处置的信访事项，如果仅靠信访机构转办和督办相关多个职能部门，必将拖延较长时间，且不一定能够处置好。而省级党政领导的接访和下访，就可以现场要求上述相关部门拿出处置意见，快速形成综合处理方案。

　　 再次，领导干部“下访”和“接访”，加强了上级党政领导与下级公务人员的沟通，促进了上级党政领导掌握下级政府在社会治理方面的真实情况，为上级决策提供科学参考。

　　 同时，上级领导干部通过“接访”“下访”能够对一线或基层公务员执法履职方面暴露的不足，进行针对性的业务指导和队伍培训，从而提高一线或基层公职人员的综合素质和执法能力。