乐明

　　 上海合作组织已经走过十年，影响日增，其诞生始自安全合作。这也是迄今该组织最成功的合作领域。成果之一是1990年代边境裁军和军事互信协定的签署与实施。上个世纪60-70年代，这里曾经是中苏重兵对峙的地区。1990年代中亚各国独立后，边境安全和划界问题也一直是各国关注的重点。

　　 上合组织创造性的以多边形式解决了历史遗留的安全难题，成功建立起该地区国家间从未有过的安全互信。这为上合的发展奠定了坚实的基础。9.11之后，随着美国反恐战火烧到中亚，上合在安全领域的合作找到了新的利益增长点。成员国都面临着来自阿富汗、巴基斯坦的恐怖主义、集团犯罪、贩毒等非传统安全威胁。对于美国发动的阿富汗战争，各国都以不同形式给予支持。成员国之间也就反恐举行了多次联合军演，建立了专门的地区反恐机构，各国安全和情报部门就打击本地区的各种恐怖组织达成共识，并展开了有效的信息交流。21世纪头十年是国际恐怖主义活动的高发期，但本地区除零星刑事恐怖案件外，尚未出现象9·11、西班牙马德里3·11、印尼巴厘岛那样政治色彩明显的重大恐怖袭击。上合组织可以说功不可没。

　　 安全领域合作的一个重要特点是内向性。成员国在安全合作中取得的成果越大，各国进一步扩大和深化安全合作的动力就越小。受此制约，上合近几年在安全合作中一直难以取得更大成果。要克服这个瓶颈，就必然走向更高级的共同防务领域，也就是像北约那样的军事联盟。但这一步不管是技术上，还是战略上都很难迈出。上合组织每年的经费只有400万美元，而北约每年的费用接近10亿。所谓“东方北约”的称谓，只是西方媒体的词章游戏。而且，上合从一开始就申明了其不针对第三方和非军事联盟的性质，这使得组织内任何军事化的尝试，都面临着触犯组织宪章的风险。

　　 与安全合作相反，经济领域的合作具有外向性的特点。取得的成果越多，进一步合作的动力就越强。欧盟、东盟等地区性组织能够持续成长，根本动力就是经济合作。遗憾的是，上合在该领域的合作仍处在务虚阶段。2003年上合总理会议签署了《上海合作组织多边经贸合作纲要》，明确了区域经济合作的近、中、远期发展目标。之后又建立了区域经济合作的各种协调机制，包括经贸部长会议、交通部长会议、科技部长会议、农业部长会议以及财长和央行行长会议机制，金融危机期间还成立了实业家委员会和银行间联合体。每年，上述职能部门都要专门开会就各领域的务实合作进行讨论，也通过了众多的文件协议，但这些协议却极少得到落实。以至于协议签署后不久，还得再签署新的“落实措施计划”作为配套性文件。

　　 经济领域的合作很难执行下去，与成员国独立较晚，对在国际组织中让渡主权过于敏感有很大关系。以金融合作为例。上合峰会在2008年就提出了加强成员国金融合作的建议。但近四年过去了，上合组织却仍未建立起像欧亚经济共同体发展银行那样的基本金融机构。中方多次建议，以金融危机期间成立的上合共同基金作为组织共同金融机构，但其他各方担心出资太少会影响自己在机构内的投票权而反对。比如，俄罗斯就主张开设上合组织专门账户为上合共同金融机构拨付资金。至于具体项目的资金，则由各国央行共同组建的上合组织银联会提供。在银联会中，所有组织成员国都享有同等的投票权。

　　 安全和经济领域发展不顺，反过来促进了上合组织人文领域的合作。成员国在文化、教育、旅游、救灾等方面的合作近几年有了很大的提高，上合组织大学也在积极筹划中。这些合作为组织的发展培育了良好的气氛，但人文合作毕竟属于软合作，对解决硬问题起不了太大作用。

　　 在政治领域，上合组织对自己应扮演何种角色一直没有明确立场。成立之初，上合组织曾被认为是抵抗西方的潜在力量中心。在抵制美国在中亚影响方面，上合也确实取得了重要成果。2005年，在上合的公开要求下，美军从其在中亚最大的军事基地，乌兹别克铁尔梅兹基地撤出。这是美军有史以来首次非主动性从境外军事基地撤出。在防止各种颜色革命向成员国传导和扩散上，上合组织也表现出了积极进取的姿态。上合还加大了对地区外事务的关注。此次峰会通过的《上海合作组织十周年阿斯塔纳宣言》，不仅重申谴责任何单方面建立导弹防御系统的做法，而且首次表明了成员国对利比亚局势的共同态度。明确要求必须停止利比亚境内的武装冲突，有关各方应全面严格遵守联合国安理会第1970和1973号决议。这表明上合组织的成员们在对外事务上正寻求全方位的合作。

　　 但在涉及成员国内政的问题上，上合组织却显得十分小心谨慎。在不干涉内政的基本原则下，无论是吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦之间的水资源纠纷，还是乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦国内的动荡，上合组织基本上都无所作为。这不仅削弱了组织的威信，而且为世界银行、联合国、欧洲安全合作组织等域外组织乘机扩展在本地区影响提供了机会。

　　 上合组织成立之初就明确了其开放的性质，并逐渐为扩员拟定了一些前提性的标准。比如必须是欧亚地域内的国家，必须已获得组织观察员或对话伙伴国身份，必须不在联合国制裁名单内等。之前通过的《上海合作组织接收新成员条例》和本次峰会签署的《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》，为扩员在技术上扫清了障碍。现在，除了伊朗外，印度、巴基斯坦、蒙古三个观察员国和白俄罗斯、斯里兰卡两个对话伙伴国，都符合扩员标准。印、巴两国已多次明确表示了成为正式成员国的愿望。但扩员问题一半是技术性问题，一半是政治问题。目前各个成员国对是否扩员以及究竟吸收谁为新成员缺乏一致立场，既担心引入新的力量会对既有的力量平衡造成冲击，又担心新成员进来后会建立针对本方的小集团。而协商一致的组织原则，又要求组织内的所有问题，无论大小，必须在全体成员国同意的基础上才能做出决定。这使得上合组织在即便是程序性的问题上也很难做出最终决定。此次峰会前，东道主哈萨克斯坦公开表示，中俄哈均支持阿富汗成为组织对话伙伴国，希望其他各方也能在会上支持这一立场。但本次峰会上仍未通过相关决定。可见，组织内部在扩员问题上分歧很深。

　　 上合组织成立十年来，合作领域不断扩大，影响力不断提升，显示出了这个地区性组织巨大的发展潜力，也展现出成员国对未来的雄心。但其发展中遇到的问题和其在新形势下面临的各种对组织基本原则的挑战，表明上合组织远未进入成熟期。在新的十年即将到来时，上合组织面临着和十年前一样的问题，即如何确定自己的使命、方向和基本功能。从这个意义上讲，中国国家主席胡锦涛在峰会上提出的，为上合组织未来10年的发展作出总体规划的建议，不仅适逢其时，而且具有正本清源的性质。

　　 中俄是上合组织毋庸置疑的双核心。中俄的态度和立场，对上合组织下一个十年的发展，具有决定性的意义。从战略上看，两国对中亚的重视程度不相上下，在确保参与中亚里海油气资源开发、维护本地区形势的整体稳定、打击恐怖主义和极端宗教势力、防止地区外势力的军事政治渗透上，双方都有广泛的共同利益，这为中俄继续联手撑起上合组织下一个十年的发展奠定了基础。

　　 但在如何更好发挥上合组织的作用上，中俄的分歧却显而易见。上合组织是中国唯一能发挥主导作用的国际组织。这已经获得了内外的共识。但俄罗斯并不寄希望于上合组织，在如何利用上合组织上始终没有明确立场。相反，在俄罗斯的主导下，包括中亚国家在内的独联体大部分国家在安全领域成立了独联体集体安全条约组织，在经济领域成立了欧亚经济共同体。这两个组织均包括了中国以外的上合组织成员国。这样一来，俄罗斯就完全可以撇开中国，利用欧亚经济共同体和独联体集体安全条约组织，分别解决莫斯科关心的经贸和安全问题。一定程度上，俄罗斯也正在这样做。以俄白哈关税同盟和即将于明年建成的统一经济空间为标志，欧亚经济共同体内的一体化进展迅速，其程度已远超过上合组织。尽管从长远看，该地区的任何经济一体化没有中国的参与，都不会取得实质性的成果。但中亚国家与俄罗斯历史上建立起来的紧密联系，短期内是无法改变的。中国只能继续通过传统的双边方式推动与各成员国的经济合作，以期为未来上合组织框架下的经济自贸区打下基础。

　　 中俄对上合组织的不同态度从两国外交官对上合组织秘书处的态度中也能管窥一斑。对中国外交官来说，进入上合组织秘书处工作，不仅报酬优厚，而且是将来晋升的重要资历。但俄罗斯却相反，进入上合组织就意味着失去了在俄外交部的铁饭碗，因此，即便有较好报酬，上合组织对俄外交官也始终是边缘性的选择。虽然不用质疑俄外交官的职业精神，但这样不同的心理预期，对上合组织秘书处工作效率的消极影响恐怕在所难免。

　　 目前，中俄两国在上合组织内保持着相对平衡。俄在安全、扩员等问题上态度积极，中在经济，特别是一体化领域更具主动。但上合下一步发展的重点并不在于如何协调两国对上合组织的不同立场。双方都可以尽自己所长，为上合组织的不断发展壮大做出贡献。上合组织对中俄最重要的意义在于，它是唯一可以用来消除中俄在中亚潜在竞争和误判的平台。这应当是上合组织下一步最重要的功能之一。至于中俄携手确定上合组织未来的发展方向，只有在双方就各自中亚的利益达成充分妥协和谅解的前提下，在中俄战略协作伙伴关系这样的更大框架下进行。