在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控。

　　谁主基层财富

　　晏耀斌

　　编者按/一项本来是为提高被征地村民补偿利益的政策，却在执行的过程中遭遇到以村委会为代表的农村基层治理组织的肆意扭曲，在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控，如私人财产般被霸占变卖甚至成为打通各种关系、收买官员的资本。而由于农村治理机制的天然缺陷，导致利益受损的村民们无法通过正当渠道主张权益，造成群众和基层政府的矛盾对立且不断深化。我们试图通过对浙江温州地区集体经济组织利益被基层组织侵占的深入调查，来揭示中国基层社会治理所面临的一系列困境。

　　调查一

　　温州“三产返回地”黑洞调查

　　9月6日，温州艳阳高照。一场见证温州村民如何将整个村的村干部送上法庭的审判在温州永嘉县人民法院上演。这一天被温州很多村民奔向告知。永嘉县检察院以受贿罪和侵占罪提起了对新桥村村委会其中5名成员的公诉，被很多村民看来，这是他们维权并揭露返回地黑幕取得初步胜利的一个重要节点。

　　永嘉县被誉为温州的浦东，而下辖的新桥村更是其最具价值的地段，当地房价一度高达4万元每平方米。因为返回地建设的价值20多亿元、569套安置房，绝大多数被村委会成员和房开公司所瓜分，其中村支书最多占有55套。

　　2011年8月13日《中国经营报》以《温州永嘉300多套安置房疑被官员私分》为题率先报道后，引起了时任浙江省副省长、现浙江省委常委、温州市委书记陈德荣的高度重视。在陈德荣要求必须追查到底的强力干预下，永嘉县委县政府成立工作组对此展开调查，并逮捕了新桥村村委会成员10人。

　　据永嘉县纪委内部文件，仅初步查明新桥村支书余某通过安置房涉嫌贪污和侵占超过3000万元。此前，村民通过举报、起诉等各种方式表达诉求，均被相关部门推诿甚至压制。

　　类似永嘉县新桥村“求助无门”的境况普遍存在于温州辖区多个被征地村庄，其矛盾的焦点就是返回地收益被村委会成员乃至基层政府官员蚕食。

　　在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控。

　　始于2000年的浙江省返回地政策，旨在解决征地过程中对村民补偿标准过低问题以保障农民的长远生活。这个原本被外界给予很高评价、具有创新的土地政策，却在温州乃至浙江走了样，并引发村民不断上访。

　　把村干部送上法庭

　　“能够把村干部送上法庭，真的没敢想也没有预料到。”温州永嘉县一村民在9月6日参加法院旁听后表示。

　　在此之前，永嘉县村支书余某自1999年担任村主任、村支书长达12年之久。据永嘉县纪委文件显示，余某于1996年因贪污被开除党籍，1998年再次入党。“在村里，他想把房子分给谁就分给谁，想打谁就打谁。”许多村民在余某被逮捕之前私下对记者说。

　　安置房被侵占事件让村民铁了心和以余某为首的村委会开始抗争。

　　2007年11月7日，永嘉县征收瓯北镇新桥村集体用地用于商品房开发。为解决被征地村民的生活居住问题，政府向新桥村返回了26.5亩代征二三产用地用以建设安置房，安置被征地的村民。新桥村取得政府返还的三产用地后，分别建设了新桥大厦、新桥商贸大厦、蔡桥商贸大厦等共有安置房569套。

　　“二三产返回地”政策是浙江省自2000年开始实施的。目的正是为了解决征地过程中补偿标准过低问题，具体做法是按照土地总征收面积的一定比例返回村集体组织建设用地，用于村集体二三产业以及住房建设，从而保障村民的长远生活。

　　然而，新桥村村委会在未召开村民代表大会的情况下，将316套安置房“分配”在村干部头上，其中，“分配”最多的是前任村支书55套。同时以40万元的成本价给两家代建公司109套，有资格获得安置房的村民却一无所获。

　　按照2010年当地房价最高市值每平方米4万元计算，新桥村安置房总价高达20多亿元。为此，新桥村村民向当地政府多次反映无果。2009年3月，浙江人大常委会办公厅将村民信访材料批示给温州市政府。随后，温州市市长赵一德随后批示，指示永嘉县县长办理此事。

　　直到被媒体披露后，新桥村安置房事件才出现了转机。

　　在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控。

　　永嘉县相关部门接受《中国经营报》记者采访表示，村委会违反了县政府和原瓯北镇政府的有关安置房分配的规定，县委县政府坚决维护广大村民的根本利益并以最严厉的手段打击处置在该村安置房分配过程中出现的违法违规问题。

　　永嘉县纪委内部文件显示，仅村支书余某利用职务之便通过和代建公司合谋、工程回扣等涉嫌贪污侵占超过3000万元。

　　具体方式则是，余某以另外一朋友的名义与房开公司合作，然后将本该属于村民的109套安置房以40万元的成本价卖给房开公司，然后分享房开公司利润的一半，仅此一项即获得2519万元。而挂名在村干部名下的316套安置房，村干部则通过出售的方式获取市场差价，或者为部分公职人员挂名。

　　余某等村委会10名成员因媒体曝光被逮捕，直至今年被起诉。至此，新桥村村民通过诉讼、举报、上访等方式来维权已经历时三年有余。

　　返回地黑洞

　　新桥村安置房事件在温州并非个案。

　　按照浙江省政府的政策要求，二三产业返回地也必须通过市场挂牌的方式将集体土地转化为国有建设用地，只是土地的归属是定向供给原征地农民或者村委会。

　　这一政策旨在体恤农民。有文件显示，对二三产返回地的土地出让金，政府仅收取基准地价10%的出让金或免收出让金。

　　直到2007年1月1日之后，由于中央政策的要求，二三产业返回地土地出让金才必须全额缴纳，但可以由政府通过土地出让支出预算予以全额安排，确保留用安置土地收益全额归村集体组织所有。

　　获得返回地后，村委会通过召开村民代表大会自行决定返回地的使用方向，但需要向政府相关部门报批立项，以确保被征地农民利益得到保护。

　　长期在温州从事土地诉讼的知名律师、北京振邦律师事务所律师张仁表示，现实中由于近10年来房价的飞速上涨，温州各个村集体基本上都将返回地用来建设安置房和门面房(属于安置的一种)。“随便哪个村的安置房都要以亿来计算。”

　　按照规定，返回地无论是建安置房还是兴办二三产业，其收益必须是全体村民的。

　　在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控。

　　据此，各个县区出台实施细则，其中均规定安置房不得出售给村民以外之人。永嘉县国土资源局用地科科长吴宗考表示：“把安置房当商品房出卖没有这个规定，村里没有权力以市场价的形式把安置房当商品房来卖。”

　　但是由于返回地利益巨大，从而出现了不同的投机方式。《中国经营报》记者在温州调查发现，村委会通过返回地牟利的方式五花八门。

　　温州市龙湾区东林村安置房高价低卖就是一种方式。根据村民介绍，该村“价值高达10亿元。”的安置房在不经过竞标方式下被村委会强行卖出。村民表示，这些房产或是卖给村委会成员的亲朋好友，或者以此牟利。

　　此外，来自温州乐清柳市镇前西村的两份安置房代建合同显示，前西村与万城公司签订了代建合同，村民获得安置房的成本价格为50万元每套。“可现在开发商要求将购房价格提高到70万元，还上不封顶。”村民表示，要求开发商公布成本，但开发商根本不理。

　　更有甚者，来自永嘉县龙翔村村民材料显示，47套安置房凭空消失了，每套180平米的安置房，如果按照成本价计算，价值在3000万以上。

　　张仁律师表示，这种乱象的根源是巨大的利益诱发了不同群体的追逐，政府监管不力甚至说纵容加剧了市场的混乱。“按照政策，无论是返回地指标还是返回地都不允许买卖，但现实中没有相关部门来监督。”

　　2009年，温州市政协委员叶序锋曾就返回地引发的问题在提案中写道，“个别村干部在返回地分配建设中，以权谋私，违法乱纪，影响了政府形象。在国家重大活动期间赴省进京上访，给我市造成了一定的负面影响。”

　　村委会超能量

　　引发温州因返回地兴建安置房分配矛盾纠纷的一个主要根源在于村委会。根据本报记者调查发现，在这些安置房分配中，几乎每个村委会都涉嫌动用暴力压制村民的诉求。

　　“因为举报村支书非法买卖安置房，我曾经被打伤后被扔到河里，庆幸的是没有死。”新桥村村民陈某至今还心有余悸。拨开头发，陈某头上的伤痕经过两年依然没有消失。永嘉县下辖的龙翔村村民同样未能幸免。“我们上访都是秘密行动，一旦被村支书知道就要挨打。”龙翔村上访村民几乎都遭到村干部威胁甚至殴打。

　　在数以亿计的利益面前，很多本属于全体村民所有的“三产返回地”被当地村委会把持操控。

　　在记者走访的温州永嘉县、龙湾区、乐清市等地发现，在涉及村民重大利益方面，村委会基本上均是通过造假或者村民被代表的方式私自决定。

　　这一点，在温州市监察局回复乐清山弄村文件和永嘉县安置房调查中都得到了证明。

　　按照现行的《村民委员会组织法》，在涉及村民重大利益问题的时候，村委会的自行决定是无效的。但现实中，上述新桥村、山弄村等村民依据《村民委员会组织法》起诉要求撤销村委会的决定，法院则以“村民自治”不属于法院管辖不予立案。

　　在返回地立项程序上，村委会提交的立项以及分配方案必须经过乡镇、县以及温州市分管副市长签字同意。在村委会通过造假方式递交的分配方案暴露后，村民通过行政诉讼要求撤销审批，政府则以“备案非审批”方式要求法院不予立案或者裁定败诉。

　　无奈之下，村民欲通过召开村民大会罢免村干部，但遭到镇政府的拒绝而流产。之后，村民只好以贪污、侵占等理由向当地公安、纪委、反贪局等部门申诉。“根本没有人来管。”山弄村村民赵荣喜说。

　　乐清市山弄村村民曾联名签名要求罢免现任村长黄柯存，因其出卖村安置房的利益，但村委会在收到罢免材料后30天内拒不召开村民大会进行罢免投票表决，镇政府也没有在60天内召开村民大会。

　　村委会为所欲为的原因可以从新桥村安置房分配名单中获得答案。根据名单显示，一些本应该分给新桥村村民的安置房，却被永嘉县公安局、水利局等单位公职人员以40万元每套成本价买走，而房屋价值在最高峰时已经超过400万元每套。

　　在乐清山弄村安置房分配上，曾经负责此案的政府负责人认为，开发商一方面买地一方面买到指标，可谓两全其美。即使乐清相关领导明文回复：村委会买卖土地和返回地指标未经过村民大会同意。然而价值10亿元的安置房仍与村民无关，政府方面也不愿彻底解决。村民认为，其中缘由恐怕需要公开购房人名单后才可以大白于天下。

　　就在截稿前记者又接到新桥村村民电话。村民表示，10名村干部被逮捕起诉一年的时间里，新桥村因为没有村干部始终处于混乱之中。“永嘉县瓯北镇始终不同意重新选举村委会成员，经过多次要求，9月18日瓯北镇才同意让村委会仅存两成员之一主持村委会工作，而不是担任村委会主任。”

　　“被违规卖出的安置房何时能够追回，村民很担忧。”村民陈某在电话中表示。