人大质询权“虚置” 部委副职八成超编

　　许浩、孟庆伟

　　近日，律师韩甫政致函国务院，建议新一届国务院规范部委的副职领导人数。韩甫政认为，目前国务院部委中有近80%（除国防部、国家安全部和监察部之外）的副职人数都超出了法定人数的4人。

　　此前，中央民族大学法学院教授熊文钊就曾撰文指出，在国务院目前所辖所有部委和机构的负责人中，逾半数部门的副职人数都超出了法定人数的4人。

　　这与长期以来针对国务院下属部委任命的质询“缺位”有关，按照法律规定，全国人大对此拥有质询权。为此他建议：国家部委行政副职职数应该严格按照《国务院组织法》的规定进行调整。

　　在“大部制”改革正在紧锣密鼓的进行之中，如何坚持依法治国，确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力，解决国家部委副职领导违法超编问题，成为各方关注的焦点。

　　副职超编八成

　　《国务院组织法》第九条第一款规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。

　　经过调查，河北律师韩甫政发现，国务院部委中有近80%（除国防部、国家安全部和监察部之外）的副职人数都超出了法定人数的4人。

　　韩甫政希望能够改变这一局面。两会前夕，他以公民身份向国务院办公厅递交了一份建议，希望国务院在大部制改革和换届之际，能规范国务院部委领导的副职人数。

　　“如果你登陆中央人民政府门户网站，会发现国务院下属的27个部委中，除无法查看的国防部、国家安全部和监察部之外，绝大多数部委副职领导人数，都超出‘4人’。” 韩甫政说。

　　比如，国家发改委有10位副主任，人力资源和社会保障部有9位副部长，公安部和卫生部都有7位副部长。

　　除此之外，韩甫政还发现，国务院部委之外的其他机构、直属事业单位和部委管理的国家局等，其正职和副职或享受正、副职待遇的人数，绝大部分也都超出“5人”。

　　《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”

　　韩甫政认为，遵循宪法“一切国家机关实行精简的原则”等，《国务院组织法》第九条第一款规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”

　　同时该法第十一条规定：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”

　　根据《国务院组织法》的以上规定，国务院各部委的副职人数，且应是严格法律意义上的副职人数，最多只能是“4人”。国务院部委之外的其他机构、直属事业单位和部委管理的国家局等，其正、副职的“负责人”总数，最多只能是“5人”。

　　韩甫政认为，根据国务院官方网站显示，国务院现各部委的副职（个别享受正职待遇）及享受副部级待遇的人数，看国务院部委之外的其他各机构、直属事业单位和部委管理的国家局等正、副职人数，对比国务院组织法的相关规定，其不符合宪法原则，更不符合《国务院组织法》的具体规定，是显而易见的事实。

　　“由于国务院在宪法上的特殊地位和在全国人民心目中的特别位置，应该率先‘依法治院’，所以我建议要规范新一届国务院部委的副职领导人数。” 韩甫政说。

　　超编顽疾

　　希望在这次大部制改革的过程中，重视国家部委副职职数问题，谨防副职叠加的问题再次出现。

　　“《国务院组织法》虽然没有对国务院副总理的人数做刚性规定，但近30年来，国务院副总理的人数基本上没有超过4人，反而是有刚性规定的部委副职，大多超过法定规定的职数。” 熊文钊说。

　　1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对地方各级政府、部门副职人数没有明确规定。

　　熊文钊曾撰文指出，邓小平同志在1980年曾指出：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”

　　因此，邓小平主持了1982年的政府机构改革，此前，国务院工作机构的副职达到顶峰，有些部的副部长多达17位。经过机构改革，国务院部委及机构副职数减少了很多，并最终将机构改革的成果以法律的形式确定下来：部委副职应在二至四个之间。

　　1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《国务院组织法》，该法对于部委正副职领导人数做出了明确规定。

　　从上世纪80年代至今，经过几次机构改革，政府各部门的职能、机构设置均有较大调整。但是政府副职领导超编问题依然存在。

　　“2007年前，政府副职领导超编问题十分严重，基层曾有18位县长助理的情况。” 熊文钊说。为此，他曾专门撰文呼吁，解决此问题。此后，他的调研文章发表后，2007年基层副职无限增加的现象一定程度上得到了遏制。

　　“希望在这次大部制改革的过程中，重视国家部委副职职数问题，谨防副职叠加的问题再次出现。” 熊文钊说。

　　北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为， 国家部委及其下设机构副职超编是违法的。长期以来难解决主要有几方面的原因：一是政府部门的法制观念淡薄，没有履行依法行政、依法办事；二是缺乏监督机制，特别是全国人大常委会没有进行监督。

　　按照法律规定，部长、副部长是由国务院任命的，人大常委会委员、人大代表有权向国务院提出质询，这是宪法规定的权力。

　　“在我国，地方人大及其常委会依法行使质询权的情况很少，而全国人大基本没有做过质询。” 姜明安说。

　　减“副”之难

　　“副职调整很难，这就要看领导人有没有这个魄力。”姜明安说，地方副职超编的情况更严重，但是可以先从中央部委做起 。

　　“按照宪法规定，我们国家实行的是总理负责制、部长负责制、主任负责制，副职较多的话，其实是对首长负责制的颠覆。” 熊文钊说。

　　部长和副部长的任免程序是相同的，都是由中组部任命的，部长没有办法决定副部长的任免和工作方式。副职设置过多，实际上背离了首长负责制的制度安排，是部门首长的权力分散。

　　而从行政管理学角度讲，副职分管部或委的一部分工作，那么副职多了，一方面影响首长对副职的约束力，这种行政体制会造成政府工作效率低下；另一方面，某种程度上，副职会架空正职。

　　姜明安表示，有些部委司长人数和副部长人数差不多，一个副部长分管一个司，那么司长的职位也有可能被架空。

　　姜明安认为，部位副职领导数量多会带来很多弊端，首先，行政部门不能依法行政，一定程度上会使老百姓对法律失去信任；行政机构本身人浮于事，互相推诿，降低政府工作效率；职务多了，会增加有关编制部门的腐败机会。

　　副职的设置应该根据部门的职能需要，不能一刀切，按照《国务院组织法》的规定，最多4~5个副职是合适的。

　　“如果确实需要增加，超过《国务院组织法》的规定，应该由全国人大常委会单独做出规定，一般情况下是不能超过法律规定的。”姜明安说。

　　今年的全国两会，全国人大将选举产生新一届国家机构领导人，而新一轮大部制改革即将启动。

　　熊文钊认为，大部制改革是一个精简机构、职能整合的过程，又会涉及副职叠加的问题，进行机构调整的时候一定要注意不能随意进行副职的叠加。增加要有合适的安排，不能突破法律的要求。

　　姜明安认为，部委副职职数应该引起领导重视，大部制改革过程中，如果副职较多，会失去机构改革的意义，如果这次不调整，副职超编的危害还将继续。

　　“副职调整平常很难动，现在是国家部委副职调整最好的契机，希望国务院抓住这个契机，使国务院机构、编制和领导职数走上依法行政的轨道。” 姜明安说。

　　他建议，在机构调整过程中，可以保留一些副部长的副部级待遇。

　　“实际上，副部级待遇和副部长的人数和设置是两码事，可以把这两个问题在改革的过程中区分开，今后在副部长级待遇保留待遇，并不是降低待遇。” 熊文钊说。

　　“习近平总书记说，深化改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。实际上调整副职数量不算什么硬骨头，可以啃一啃。” 熊文钊说。

　　 “副职调整很难，这就要看领导人有没有这个魄力。”姜明安说，地方副职超编的情况更严重，但是可以先从中央部委做起 。