《新产经》杂志

　　文｜本刊记者 徐广忠、董振英

　　往前一步是商界，退后一步是官场，这是目前中国城投公司的真实写照。

　　“城投公司”的全称是城市建设投资公司。其最早起源于1991年，当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运行，承担相应的政府职能。

　　据财政部财政科学研究所的估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，相当于GDP的16.5%。而2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为l万多亿元。有关方面初步统计，目前全国共有各级政府投融资平台3800多家，其中70％以上为县区级平台公司。

　　城投公司的出现，给地方经济发展注入了活力，这种既有政府平台又有企业性质的双重身份模式，使得企业规模迅速扩张，在土地储备、拆迁改造、融资贷款等方面首当其冲，如同航空母舰一路高歌猛进让其他企业望尘莫及。

　　然而《新产经》记者在调查中发现，随着行业的不断发展壮大，高度垄断的城投公司正在渐渐走向灰暗地带。

　　官员涉足

　　目前，大量的借债和投资让地方政府倍感压力，为了缓解这一局面，很多城投公司纷纷忘却自己的身份，加入到房地产开发等各种盈利性的经营活动中去。另外，除债务繁重外，为了迅速扩张和便于管理，很多城投公司都是由政府要职的领导来兼职董事长和法人，一些土地、城建、财政等相关部门的负责人也加入其中，既有公务员身份，又有在企业中兼任相关职务。

　　记者在辽宁省阜新市调查发现，该市的城投公司法人和董事长由一名副长市兼任，于2009年1月得到阜新市国资委的任命。而该公司的总经理由阜新市住建委主任兼任，和阜新市城市建设发展有限公司在同一栋楼房办公。

　　据了解，阜新市城市建设发展有限公司是隶属于市政府的国有公司，主要行使土地收购、储备，市政项目的开发等业务，近年来，阜新市城市建设发展有限公司在阜新市运作了一系列工程，包括阜新市玉龙新区拆迁安置区工程、玉龙新区桥梁工程等，而为了管理和经营该公司的“业务”,更有数位地方官员直接在企业中兼职，参与并主导了企业经营活动。而该公司下属一地产公司在市中心开发了名为“城建·雅馨商住小区”，在没有办理预售证的情况下就将房屋销售过半。

　　与此类似的是，湖北荆州市，一家名为荆州市城市建设投资开发有限公司的企业，其法人也是政府官员在兼任，同时也是该公司的董事长。

　　记者在一份荆州市委组织部的任免通知中看到，市委决定：张某任荆州市城市建设投资开发有限公司董事长，职务任免时间从2011年4月6日起。

　　同时，记者在荆州工商局查询得知，2011年6月，荆州市城市建设投资开发有限公司的法人代表也变更为张某。

　　事实上，中纪委、中组部于2004年曾联合发文《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》；2005年4月27日颁布、2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第五十三条十四款更明文规定，公务员不得“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”；《行政机关公务员处分条例》第二十七条进一步规定，行政机关公务员“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”

　　变相投资

　　湖北某城投公司负责人告诉记者，目前湖北的城投公司都是在学上海模式。

　　据他介绍，1991年，上海率先成立城投公司，获得了巨大的成功，之后，重庆、广东等省市也相继成立。这段时间的操作模式，是政府投融资平台，只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。

　　“在这样的情况下，部分城投公司开始涉足土地方面的投资。”该负责人透露，目前在湖北省，部分城投公司为了发行债务等需要，将很多土地以划拨的形式充实到公司中用来抵押发行债务，而有的公司通过融资后直接投资开发房地产等经营性项目，有的公司甚至投资开发五星级大酒店和高级会所，明显超越了城投公司的经营范围。 　

　　根据我国《土地储备管理办法》中规定：土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

　　“现在很多城市却将隶属国土资源管理部门的事业单位承担的土地储备工作，交由经营性的城投公司来完成，进行土地储备工作。这样一来，城投公司既有收储土地的职责，又有在土地上开发项目的权力，左手倒右手。”该负责人告诉记者。

　　治乱之道

　　其实，地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。

　　2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，即城投公司，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投。

　　“目前，为了解决资本金不足或资本金不实以及抽逃资本的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产‘滥竽充数’。另外，投融资平台高管官员居多，这些官员缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识，易导致投资决策的失误。再就是，这些投融资公司过份依赖土地。偿债来源大多是建立在土地价格上涨预期基础之上，但如果地价下跌，土地出让困难，还款就会发生困难，地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款”。业内人士分析，“过去投融资平台只集中于省一级，最多到地级市，现在，大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台，许多地方一级政府甚至拥有十来家至几十家各类投融资平台，而当前地方政府融资平台存在很多问题。”

　　对此，相关专家认为，应加强中央对地方债务的监控，建立并完善地方债务风险预警体系,其中国家金融监管部门应把政府融资平台纳入监控的观察范围。

　　世行的报告指出，中国的政府类投资公司，应不断提高市场化程度，向经营性公司模式过渡，采用基于信用的借贷做法。

　　“在当前财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键在于这些公司必须厘清与政府的关系,成为真正的市场主体,并在财政体系之外建立起确保资金平衡的良性循环体制。”上述业内人士总结称。