燕舞

　　自1974年成立至今，香港廉政公署（简称“廉署”或ICAC）在反腐肃贪、确保廉洁成为香港的核心价值的历程中所向披靡，屡建奇功，近40年来长期扮演社会正义代言人的角色。《廉政行动》、《廉政追缉令》等电视剧集形塑了从天而降、铁面无私的廉署形象。

　　然而，从今年4月以来，一向以正义形象示人的香港廉政公署，却一直在为挽回自己近40年的清誉和公信力而忙碌着。

　　就在今年的4月下旬，廉署上一任廉政专员汤显明被指任内（2007年7月-2012年6月）涉嫌滥用公帑、公款吃喝超标、向宾客赠送超额礼物等违规行为。前任廉政专员的行为失当，无疑让香港市民格外失望和不满，也让廉署处于舆论批判的风口浪尖。

　　4月26日，廉署就此前向立法会提交的汤显明任内送礼清单中未包括食品一事致歉；5月2日，特首梁振英宣布成立“廉政公署公务酬酢、馈赠及外访规管制度和程序独立检讨委员会”；同日，廉署声明“表示欢迎和全面配合”、“亦承诺会向委员会提供一切检讨所需的资料及协助”；自5月6日开始，廉署迅速出台新的行为指引，要求收紧公务外访、公务款待开支及致送纪念品的规定，特殊情况下需要送礼也只能送廉署纪念品，禁止向个别人员送礼；廉政专员宴请不再“自己批准自己”，严禁开支拆单或计入其它项目；外访行程须只包括公务活动等。

　　自成立之初，廉署就设有一个“L组”实施内部调查及监察，除了媒体监督之外，廉署还受行政长官（行政会议）、立法会、律政司（独立检控权）、司法、四大咨询委员会和廉署事宜投诉委员会等多重监督。尽管成立近40年来，廉署人员本身尚未出现贪污，但也出现过行为失当等情形；廉署成立早期假定的“行政长官的纯洁性”在更新更复杂的利益格局下也日益面临挑战，所以香港的《防止贿赂条例》2008年修订后，其中第4、5及10条已将适用范围延伸至行政长官，廉署已经开始直面“是否有权调查涉及行政长官被怀疑贪污的个案”、“如何处理涉及行政长官的贪污投诉”等难题。新近爆发的“汤显明事件”更是考验着廉署的公信力和它应对困局的自我挑战能力。“香港胜在有你同ICAC”的法治传奇能否续写？

　　就廉署的管理权限、运作机制、体内外监督及最新挑战等诸多问题，笔者日前专访了凤凰卫视[微博]言论部副总监、《解密香港廉政公署》和《零容忍：香港廉政公署40年肃贪纪录》两部专著的作者何亮亮。

　　访谈

　　廉署有很广泛的执法权

　　问：早在1952年，香港警队内部就组建了隶属于刑事侦查处的“反腐败组”，尽管其级别不断提升，仍未能阻止警察的大面积腐败。这是香港1974年成立廉政公署的最大诱因吧？

　　何亮亮：警队的反腐败组其实作用不大，主要是自查。从上世纪50年代到70年代，直到廉政公署成立之时，香港还是殖民地的警队体制，即警队高层全是英国人，港岛、东九龙和西九龙、新界等每一个总部的一把手都是英国人。

　　港岛的警察比较特殊，上世纪40年代特别是“二战”以后，英国人从威海、烟台招了一批山东籍警察来，他们主要驻在港岛。因为香港的警察绝大部分都是本地人，大部分都讲广东话，所以英国人有些不放心，就招了一批山东警察。梁振英的父亲就是山东籍警察。山东警察跟本地警察不能说水火不容，至少合不到一块儿，英国人用这样的方式培植了一批忠于他们的警察，当然主要放在他们统治的重心——港督和以前的殖民地政府，还有香港主要的金融机构，都在港岛。这部分山东警察，还真没有见过他们有大的贪污，不敢说绝对没有，但没见过有报道和记载。

　　而当年香港本地的广东籍警察里面，贪污就相当严重，这首先是因为那些英国上层自己贪污，所以成立一个反贪污组没什么用，有市民去举报也得不到及时处理。特别是上世纪60年代，不仅是警察，整个香港的殖民地管理体系里面，腐败之风盛行。警察以及其他所有执法部门在香港被称作纪律部队，还包括入境事务处、消防队、惩教所（即监狱）。当时纪律部队里面腐败最严重的是警察和消防队，老一辈香港人都觉得他们很可恶。那时候房子也都不太好，火灾经常发生，但凡有火灾，消防队都要先收钱才救火。警察办案也是如此。另外还有很多店铺，警察不定期地来跟你要钱，这像家常便饭。

　　廉署的成立其实跟“保钓运动”也有很大关系。上世纪70年代初，“保钓运动”在台湾刚刚兴起。香港也是一个很重要的“保钓”战场。“保钓运动”当时主要的参与者是大学生，还有一部分中学生，实际上是他们一种民主意识的觉醒。钓鱼岛问题可以说本来跟香港本地没什么直接关系，但它是1967年香港“反英抗暴运动”（也称“六七暴动”）的延续，因为“反英抗暴运动”里面确实有殖民地民众和港英当局之间的冲突，否则不会有那么多香港市民参加。到上世纪70年代初，这表现为香港知识分子的民族意识的觉醒，同时受到社会各界支持，反映出殖民地民众对港英统治的不满。“保钓运动”到后期，正好“葛柏案”爆发，就促成了廉署1974年的成立。

　　问：你在《香港廉政公署40年肃贪记录》一书的主标题是“零容忍”，可是当时的麦理浩总督在当年的“警廉冲突”中还是局部选择了既往不咎式的特赦，这是一种政治智慧还是妥协？廉署后来在面对警队时的强硬风格是如何逐步确立的？

　　何亮亮：港岛是英国人当年重点控制的，防范得比较严，但是九龙和新界的华人警察多，而且鱼龙混杂，势力也比较大，所以就出现了四个华人总探长的贪污问题，都腐败得很严重。即使用现在的标准看也是非常严重的，他们向黑社会收保护费，以各种方式鱼肉民众。这是说大的探长，小的一般警察也都贪，可以说受贿当时已经成为香港警察工作方式的一部分，是其收入来源很重要的一部分。这也就是为什么当廉政公署成立以后，一方面麦理浩总督首先要拿警方来开刀，但同时也激起了警方普遍的反感，但是麦理浩有一点做对了，那就是他先拿葛柏开刀，杀鸡儆猴的目的达到了，廉署也成立了。

　　廉政公署本身在英国人的殖民体系当中是很独特的，英国本土都没有，是香港最先有的。麦理浩在设计的时候，没有先例可以援引，是他的一种创意。廉政公署的英文名称In-dependent　　Commission　　Against　Corruption（简称ICAC），Independent是独立的，它是独立的反贪污机构，以前还直属总督。虽然廉署很广泛的执法权，可以说执法机关的所有权力都给它了，只有起诉权没给他，否则廉署就可以为所欲为了，但英国人在制度设计上还是留了一手，即廉署所有的案子，必须把证据提交给律政司，由律政司看完全部的案卷后，决定要不要起诉，如果觉得证据不够，它可以退回去，让廉署再补充一些更可靠的证据；它觉得这个案卷可以了，就可以起诉，但要由法官来判。这个制度设计的制约就体现在这里：法官并不会因为律政司交给的案子，就一定按照律政司的要求来判。当然，由廉署提出来的案子，律政司的起诉率非常高，估计能达到百分之九十几；由律政司提出起诉的案件，被法官判刑的比例也很高，判得重不重那是另外一回事。但是，还有一些案件是直接被法官驳回来的，回归前比回归后更多一些。这些都在一定程度上防止廉政公署为所欲为，而且所有设计跟香港法律体制是一致的，这也是我为什么一直说廉政公署不可复制的原因。在殖民地时代，廉署的存在还有一个前提，即必须是总督本人不会腐败。在港英统治的一百多年里，几十个港督确实还没有发现有贪腐的。

　　廉署不属于港府的组成机构

　　问：九七回归之前和之后，廉署与总督和与特首的关系有什么异同？

　　何亮亮：现行体制下，廉署首长廉政专员直接听命于行政长官。廉署不属于香港政府的组成机构，也不是香港纪律部队的一部分，其经费由香港特区政府的财政预算单独拨付，专款专用；所有人员的招募、培训、升迁、退休，全部比照公务员制度，但廉署工作人员不是公务员，它是完全独立于香港现行的政治体制和执法体制的，谁都拿它没辙。

　　香港政府提出给廉署的预算，立法会通过后，就肯定不会改了，当然在预算中有内部的监督。但是，从体制上、从人员的招募上，保证了廉署的独立，也导致廉署的工作人员有一种比较骄傲的情绪，认为“你管不了我”。体制上确实如此，警察也管不了他，除非他犯法。日常工作中，谁也不能打个电话干扰他，因为廉署只隶属于行政长官。以我的观察，实际上行政长官很大程度上也不去管廉署，他没有很多精力去管。比如董建华在任八年，大概只去过廉署一两次，不能说他不重视，也可以理解为廉署本身就是一个机器，它在良好地运转，他没什么理由特别要去管，而且那个时候大案也并不多。

　　但曾荫权上任之后不久，就去廉署视察，这一方面表示他的关心，另一方面他毕竟是从公务员队伍出来的，从最基层做到高层，所以他比较重视，觉得它是一个利器，也可以是一个工具。曾荫权比较重视廉署的工具价值，他后来还去过几次。

　　回归以后还有一个问题，就是廉政专员的变换频率太高。廉政专员是外来的，不是廉署内部产生的，是由特首任命的，最近有几年是每年换一次。我觉得这个不好。在廉署内部，廉政专员就是大老板，但是任何机构内部都有自己的文化，有自己的一套执行风格，如果一把手换得太频繁，会有消极影响。

　　问：执行处、防止贪污处和社区关系处的“三管齐下”是廉署的特色，这三大部门具体又是如何分工的？其管理权限是以管贪污受贿为主，还是全部违法案件？

　　何亮亮：廉署人员最多、权力最大的还是执行处，执行处的人数过去能占到70%左右。防止贪污处只是预防，我不清楚它会不会做一些早期的调查。社区关系处主要是对廉署的宣传，其实就是公关。

　　问：新近被披露的“汤显明事件”，显然严重影响廉署多年来艰辛累积而成的清誉，你对此如何看？

　　何亮亮：汤显明是在曾荫权任上被国务院任命的，做了5年，属于任期比较长的。做廉政专员之前，汤显明做过海关关长，是纪律部队的高层，属于有经验的。董建华在任上时找了原来的教育局秘书长罗范椒芬做廉政专员，她只做了不到一年（2006年11月-2007年6月）。

　　我的判断是这样，在曾荫权任内的后期，时任政务司司长许仕仁跟新鸿基地产公司的不当关系，在媒体内部有些流传，但是媒体也不能报，因为没有证据，特别是涉及香港最大的地产商。另外，曾荫权本人也确实有些行为上的不检点，当然不是严重的腐败。

　　在这种情况下，香港市民对廉政公署还是有些不满的，所以现在投诉汤显明。这里面反映了民众和媒体对廉署的期待，特别是对廉署没有积极地办曾荫权这个案子的不满。这里面恰恰牵涉到，特首本人如果被牵扯到，即使不是严重的贪腐，但是至少行为不当，这种情况下要怎么办？廉署不应该说你报案我才查，它可以主动查，这跟警方不一样，它只要觉得里面有不妥就应该查。

　　曾荫权卸任前几个月，香港媒体上对他的揭露沸沸扬扬。现在来看，他并没有严重的违规，但是一旦透露出来，行为不当也给人不好的观感。同时，也是因为香港做事的特点，只要本身法律没有这个规定的，就都可以做。但是，需要有一个检讨官员申报制度的特别委员会。曾荫权在卸任前提出来，梁振英也第一时间表示支持，后来梁振英做事就很谨慎，他出差都是坐商务舱，不坐头等舱，虽然按规定他是可以坐头等舱的。

　　如何挽回廉署的名声

　　问：“地产霸权”是香港这些年比较流行的一个提法，而且房地产这个行业也是贿赂和腐败的高发领域，。不知道廉署近年在这方面有些什么作为？

　　何亮亮：廉政公署去年上半年拘捕新鸿基地产主席郭炳联、郭炳江以及前政务司司长许仕仁，指他们涉嫌触犯贿赂条例及公职人员行为失当罪名。这是因为郭氏家族长子、新鸿基地产非执行董事郭炳湘作为老大被排挤出去，内讧越闹越严重而引发的。这个案子还没有结案。这还是廉署有史以来第一次调查和拘捕这么高级别的官员，廉署能查，完全是因为郭炳湘本人提供证据，否则没有办法告许仕仁。

　　这里还有一个大的背景。香港最大的“地主”是政府，回归前只有新界有一些农村私地，回归之后，所有合法的私有地之外的土地就是政府的公地，这个公地会拿出来拍卖。当年中英两国开始谈判时，就涉及香港的土地储备问题，然后中英联合声明里提出，回归前后，港英政府要保证香港的顺利回归，每年批出的土地不得多于50公顷。这是一个非常非常重要的概念，这下香港地产商都知道，以后每年政府卖地只卖50公顷，他知道土地资源的数量，就可以根据这个来做商业决策。1985年之后，香港政府卖地数量有限，其实也就那五六家大财团在竞价，价高者得。作为地产商，知道政府卖地的数量和底线，这是对他们最有利的消息，就会掌握商业先机。

　　以前我们不知道，正是新鸿基和许仕仁这个案子才让我们知道这方面的内幕。说实话，这不是因为廉署的能力，而是因为有郭炳湘这样的大老板主动举报，他也参与了新鸿基跟许仕仁的勾当，他想要保自己，他可以做污点证人，但必须是廉署保证不起诉他，他当然有他的利益。

　　问：您如何预测许仕仁案的进展和最终处理结果？

　　何亮亮：廉署的口头禅是“不评论个案”，任何媒体你要去问它某一个事情，它常说我们不评论个案。不评论个案，那串案更不会评了。

　　许仕仁这个案子确实性质比较严重，作为香港特区政府的前政务司司长，他本身的收入很高，可以保证他过体面的生活，但要过那种穷奢极欲的生活就不行了。

　　类似许仕仁这样的案件，郭家那两兄弟都不弱，他们肯定会请最好的律师，然后试图从里面找出破绽，他们与自己的大哥不共戴天了。英国那些大律师，他们往往就能找到破绽，只要一个破绽，整个案件都可以给你破解了。这个对廉署来说，是一个很大的挑战。这是首件香港最大的地产商和政府高级官员合谋的案子，办得好会挽回廉署的名声，毕竟它的名声在下降。如果这个案子办得好，以后类似案件也能积累一定的经验，对整个香港廉政建设都有好处。

　　廉署的成功经验不可复制

　　问：廉署直接向行政长官（特首）负责，可事实是，行政长官也会出问题。对此，立法会及其各大咨询委员会以及其他机构警队如何监督、制约廉署？

　　何亮亮：当特首本人也陷入行为不当时，即使不是很严重的贪污，也会有很严重的负面影响。香港的立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力，并要求廉政专员出席立法会会议，解答有关廉政公署的政策及经费的问题。此外，行政长官委任社会贤达，组成贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会，这四个咨询委员会都是由非官守（非官方）的委员出任主席，以监察廉署各方面的工作。这些委员不是专职的，一年开两次会，老百姓可以找他们投诉。

　　上述咨询委员会的监督作用并不太大，对廉署的制约应该有一些更有效的制度，即一旦廉署本身出了什么问题，除了立法会的几大咨询委员会可以制约它之外，不能只靠警方的微妙监督。

　　此外，“一国两制”已经运行超过15年，在“一国两制”下面，特别是在香港跟内地交融越来越密切的情况下，廉署既要恪守香港本身的法治传统，也要照顾到内地的客观环境，这也涉及一个平衡的问题。如今内地跟香港的交流太多了，特别是不少公司从内地去香港上市。当然，如果这些上市公司做假帐，香港的证监会会管得很严。里面如果牵扯到证监会没有发现的行为不当或贪污——这类情况还常常发生，廉署就要管。

　　制度上的监督，还包括曾荫权在任上时所任命的那个独立检讨特别委员会（由已退休的终审法院前首席法官李国能主持，其成员包括传媒界、学术界、社福界等5人），今年下半年会拿出一个相关的特首的行为准则，涉及廉署本身的作为。

　　曾荫权曾是一把手，许仕仁曾是二把手，他们都不同程度地涉入丑闻，市民就会觉得廉署办事不力，这对廉署会是很大的压力。这是好事情，有这样的压力会使他们提高警惕。

　　而且，监督廉署的几大咨询委员会的委员都是兼职的，不一定是立法会的委员或议员，通常是社会贤达。这些名人一天到晚忙不少事情，一年开一两次监督廉署的会。其中，“太平绅士”就很有用，它是个荣誉职衔，被任命后会把这个印在名片上，他们会定期去监狱视察，会听囚犯申诉——而且，想见谁就见谁。太平绅士对预防廉署的不作为也有一定的制约作用。

　　问：如果廉署的成功经验无法为内地全盘复制，那内地具体可以向廉署学习些什么？

　　何亮亮：廉署的成功经验和具体制度不可复制，像澳门近些年最大的贪污腐败案“欧文龙案”（欧文龙在2000-2006年担任澳门运输工务司司长期间涉及贪污舞弊，由于其贪污数目是担任司长期间的薪俸的56倍之多，2012年5月被澳门终审法院判处刑期29年，罚款24万澳元）就不是澳门廉政公署（简称CCAC）发现的，而是由香港廉署首先发现的——欧文龙有巨额资金进入香港的银行，而香港的银行都跟廉署有直接通报机制，对来历不明的可疑资金会予以报告。资金进入本来很正常，毕竟香港这么多公司，每天有大量业务，但欧文龙这笔资金引起廉署的怀疑，他们直接通告了北京再转告澳门方面。总之，廉署是破获这起案件的关键。澳门廉政公署是回归以后才有的，因为葡萄牙人殖民澳门时的腐败比香港的腐败严重得多，不会成立一个机构查自己。但澳门成立廉政公署这样的机构后，它为什么不能首先发现澳门高官的腐败行为呢？

　　另外，印度是世界上最大的发展中国家，英国殖民时那一整套的政治体制特别是法律体制保存下来了，可印度的贪污腐败相当严重。与香港曾同为英国的殖民地，但印度没有廉政公署，即使有也办不了这些案子。台湾、澳门跟香港的司法体制不一样，台湾搞的是大陆法体系，香港是海洋法体系，印度在法律体系上可以跟香港有一比，但印度没设廉政公署。

　　从中国内地来讲，能向香港廉署学的主要在技术层面，这也是现在内地的纪检、监察和其他反腐部门努力在学的。我跟一些曾经来香港参观的内地人士打交道，他们也是对廉署的立案、侦查等技术层面最感兴趣，比如廉署怎么保持长期侦查很有耐心、怎么获得证据。这些方面不是说内地没有自己的经验，但是廉署确实有它独到的一面，廉署在办案的技巧上，包括他们的设备、人员培训上是很自豪的。从技术层面来说，香港廉署确实有他们的长处，这个长处是内地真正可以学的，其体制是不可能学的——内地不可能有一个特设的反腐部门直属于政治局常委或党中央总书记，不可能谁也管不了，纪委不可能，政府各级反贪局也不可能。中国内地的国情和法律环境决定了不可能有廉署这么一个直属的独立的反腐机构。

　　由此看来，香港廉署还真是很独特地在香港这个环境里面成长和成熟起来的反贪机构。

　　（为平衡、公正计，笔者前不久曾联系香港廉政公署，请对方就本报道事实部分的真实性进行审核，该署社区关系处表示：“廉政公署的政策一般来说，是不评论个别案件，而有关访问属于受访者个人意见，廉署一般也不会评论。”）