日本应对灾害之策对我国的启示

　　日本是一个自然灾害多发的国家，在总结以往灾害经验教训的基础上，现已形成一套较为完善的综合性防灾减灾对策体制。上世纪60年代，日本依据《灾害对策基本法》构建起法律体系和防灾规划，建立了覆盖政府部门、民间组织和普通市民的防灾组织，实行一定地域内救助物资储备制度和统筹管理制度，并把防灾工作渗透到商品流通和生活消费等细节，在灾害发生后可迅速开展商业网点恢复等灾后重建和指令性特别研究工作。我国应充分借鉴日本的经验，尽快建立健全防灾法律体系和系统可行的防灾规划，建立和完善统一有效的灾害综合管理组织体系，创建布局合理的应急物资储备网点和高效的调配体系。

　　赵萍 王磊

　　日本应对灾害的主要措施

　　(一)依据《灾害对策基本法》构建法律体系和防灾规划

　　防灾法律制度的形成始于保障商品和物资的供给。为了确保在遇到灾害或者饥荒的时候有足够的粮食和物资供给，1880日本颁布了最早的防灾法律《备荒储备法》。为了有效进行灾害预防、救灾抢险和灾后重建，日本又以伊势湾台风灾害为契机，于1961年11月颁布实施了《灾害对策基本法》，这是日本灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法。该法主要包括总则、防灾救灾的相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后重建、财政金融措施、灾害紧急事态、杂项和罚则。并在此基础上，针对地震、火灾、火山喷发、风水灾等不同灾害类型，以及灾害预防、紧急对应、灾后重建等防灾不同阶段，制定了各自相应的法律法规。

　　日本政府根据《灾害对策基本法》的要求，设立了中央防灾会议，作为国家防灾对策方面最高的权力机构。建立了以中央防灾会议制定的防灾基本规划为指导纲要，各地方政府的地区防灾规划为横向规划，各指定机关和公共事业团体制定的防灾业务规划为纵向规划，贯穿各地区、涉及各领域的综合性灾害对策体制。日本的防灾规划具有四大特点：一是以灾害种类构成防灾规划体系，其中包括地震灾害、火灾、风水灾、火山灾害等。二是防灾规划包括了按照灾害发生顺序编织的规划体系，即灾害预测、灾前对策、灾害应急对策、灾后重建、复兴等内容。三是明确了国家和地方公共团体在灾害对策中的责任。四是根据城市化、老龄化和信息化的发展特点，加强了城市防灾规划，并对灾害弱势群体的防灾和救济工作等作了详细规定。

　　(二)建立覆盖政府部门、民间组织和普通市民的防灾组织

　　根据日本《灾害对策基本法》的规定，日本的防灾组织包括内阁指定的行政机关、地方行政机关和公共机关。其中内阁首相指定的行政机关包括经济产业省、中小企业厅等29个机关团体；指定的地方行政机关包括粮食事务所、经济产业局等24个机关；指定的公共机关包括日本电信电话公司、日本银行等在内的37个公共机构。1995年阪神大地震以后，日本又设置了24小时工作的内阁情报收集中心和首相官邸危机管理中心，还设置了常设的官邸对策室和非常设的“非常灾害对策本部”。

　　日本政府在阪神地震后还加强了政府管理部门、防灾研究者和地区民众三者之间的联系和沟通。日本3000多个市、区、町、村自主防灾组织率约达60%，多数家庭加入其中。日本积极推动市民防灾教育和防灾训练的实施，以及社区志愿防灾组织的建立，改变过去单一依靠政府进行防灾减灾工作的传统，努力建成一个由政府、社会团体和个人组成的全社会防灾体系。

　　(三)实行一定地域内救助物资储备制度和统筹管理制度

　　根据《灾害对策基本法》，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，并建立储备和调配体制。日本各地根据可能发生灾害的特征和规模，建立了相应的避难所。例如，在东京都的目黑区共有5万人的避难需求，全区共设40个避难所，每个避难所大约提供1250人的避难物资。避难所储备了速食饭、干面包、即时面、副食品、雨具、奶粉、奶瓶、毛毯、垫褥、液化气罐、木炭和衣服等生活用品，以确保市民在灾害发生后3天内的饮食和生活需要。主要食品的保质期是5年，一般在第四年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。此外，避难所还备有发电装置、医疗用品等灾害应急物资，这些装备由区政府指定的居住在附近的工作人员负责。

　　灾害对策本部负责向避难所调配和输送食品和生活用品。日本的防灾应对体系强调把地域作为一个统一的整体。首先，根据假定受灾人数确定灾害应对物资的需求数量，并根据已有储备、流通库存调配数量，以及民间企业与居民的储备量确定当前的供给数量。当供大于求时，则不需要区域范围的援助；反之，强化以一定地域为整体的区域援助就非常必要。其次，日本还根据灾害规模和受助情况，采取不同的应对级别。对于较小的灾害，以市町村内部的应对为主。对于重大灾害，则以国家、都道府的应对为主。市町村所属的府县要在6小时之内提供援助，该府县所在的道县要在24小时之内提供援助。

　　(四)防灾体系渗透到商品流通领域和日常生活细节

　　被动的救援满足不了应对灾害的需要。日本北方居民的汽车后备厢里，少不了轮胎防滑链。在公路多坡、桥的地方，政府都放有免费自取的化冰剂。水、方便食品等生活必需品往往与手电筒、收音机等防灾产品打包在一起，做成救援包。一般情况下，急救包里的食品可以供居民使用3天。具有多功能用途的防灾用品尤其受到居民的欢迎。这样的一个防灾救援包合人民币不到1000元。日本的东急HANDS就是一个典型的防灾用品商店，现共有17家连锁店。

　　此外，在暴风雪到来的季节，日本普通居民都要进行食品储备。居民多是成箱购买蔬菜、水果和油盐酱醋，一次至少储备一个星期的分量。对于老人等不方便的家庭，超市还有免费送货上门的服务。充足的商品储备可以减少居民出行意外，又可以有效避免居民在灾害发生后出现抢购。