“南洋教育”残局怎了

http://finance.sina.com.cn 2006年07月05日 09:33 中国经济时报

　　收取教育储备金一审定性构成犯罪“南洋案”成民办教育体制反思标本

　　■本报记者张帆

　　6月14日，济南市历城区人民法院做出一审判决，济南南洋学校及其创办者山东新南洋教育发展有限公司非法吸收公众存款罪罪名成立，济南南洋学校的三位管理者作为单位犯

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罪的直接责任人员，也以非法吸收公众存款而获罪。至此，曾经风靡甚至现今仍然存在的中国民办学校教育储备金模式，最终在罪与非罪间被定性。

　　这是去年8月南洋教育集团因教育储备金无法兑现引发挤兑而崩盘后，所有南洋学校中最先也是惟一进入刑事审判程序的案件，也是全国首例因收取教育储备金被定性为非法吸收公众存款罪的案件。

　　然而，近一年之后的这一判决，似乎并不能给众说纷纭并仍存在大量遗留问题的南洋教育集团案划上句号。该案因涉及到众多历史性、政策性、法律性问题，而成为中国民办教育发展二十余年后体制性反思的标本。

　　教育储备金功过是非

　　教育储备金，也叫教育保证金，即在自愿的基础上，学生入学时由家长一次性支付一笔储备金，少则三五万多则十几二十万元。待到学生离校后或协议确定的期限到期时全额返还，学生在校期间生活费、学费等则全部免除或优惠一定学费。

　　这种模式最早在１９９３年由广东英豪学校试行，到１９９９年，广东全省共有４０多家民办学校采用这种模式办学，收取储备金总额高达１００多亿元，其中，学校收到的储备金最多的有七八亿元。

　　南洋教育集团也是走了这样一条道路，其创始人任靖玺撰文回忆说：从上世纪八十年代初发端的中国民办教育，长期徘徊在“几间租来的破房子，几个退休的老头子，几个失学的穷孩子”的惨境中。我将自有资金投入建起南洋第一所学校——山西大同南洋学校后，马上就遇到融资困难。银行不给贷款，理由有两个：第一个是，教育是公益事业，公益资产不能用于抵押贷款；第二个理由是，法律规定教育投资人不能以赢利为目的，今后用什么收入来还款？银行贷款不通，

资本市场不通，仅靠自己的自有资金绝对不够，怎么办？这就把我们逼向了储备金的办法。

　　在南洋的第一所学校主要依靠任靖玺４０００万元自有资金成立后，其余各校则依托教育储备金像滚雪球一样迅速发展起来。１９９３年以来，该集团先后投资建成了太原、大同、洛阳、成都、青岛、大连、昆明、沭阳、济南、

连云港１０所１５年一贯制的南洋学校以及北京兴华大学、成都南洋学院两所大学，北京南洋（国际）大学也处在建设之中。２００３年时总资产价值１３亿元，２００４年底被中国教育联合会授予惟一的“中国民办教育最佳品牌”。

　　然而教育储备金模式的成功是有条件的，业内人士分析说，首先是宏观经济环境稳定，银行存款利率足够高，使学校可以通过存款利息得以运转；其次是学校举办者或合作公司经营状况良好，可以通过资金运作获得足够的利润和再投资收益，并且随时有足够的现金用于返还教育储备金；第三是学校生源稳定，能保证每年的招生数等于或高于毕业生与退学学生总数，这样学校就有稳定的经费来源。

　　教育储备金诞生之时，正逢１９９３年左右我国通货膨胀率较高，银行存款利率也很高，保值储蓄的年利率甚至超过２０％。因此，这种模式通过无偿获得的资金换取相当高的存款利息和再投资收益，确实使许多民办学校在短期内得以建立并迅速发展。但随着银行利率的数次下调，这种最迅速的扩张方式已变成沉重的负担。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授认为，用教育储备金的方式经营，学校的如意算盘是将这笔钱的银行利息用于学校日常运转，本金还可用于其他投资活动，这在利息很高时是可以的。

　　但自１９９４年开始的

宏观调控带来了连续８次降息，这种经营方式再也无法继续下去，一批民办学校因资金链断裂而纷纷倒闭。此外，加上近几年受到“名校办民校”的挤压，生源减少，２００３年１０所南洋学校的总招生数比上年锐减三分之一，财务困难剧增。２００４年，南洋各校总招生数又降２０％，其中７所未完成既定招生任务。与此同时，进入扩张期的南洋集团也开始出现其他的“成长期”问题，管理费用和运营成本不断加大，对资金的需求量也越来越大。南洋教育集团每年所有的学校运作经费就达１亿元。一方面是资金需求的不断扩大，另一方面是预期收益的不断减少，在上述情况下，资金链条的断裂成为必然。

　　其实，当时全国很多类似的民办学校已经察觉到这一致命性问题，并及早采取了措施，由储备金方式过渡为普通收费，从而避免了资金链的断裂，学校的经营得以继续。而作为全国一盘棋、高度集权的南洋集团在风险和危机的洞察力方面显然要逊色一筹，对教育储备金的风险估计不足，没有及时做出判断并及早制定有效的应对措施。另外，由于当时许多家长选择储备金模式就认定它比一般的收费模式更优惠，所以后来当有些南洋学校试图改储备金方式为普通收费方式时，没有得到家长的认同，使得储备金方式延续下来，最终导致了南洋的全面危机。

　　由于教育储备金链条断裂，从２００５年底到２００６年初，南洋集团分布在全国的１０所南洋国际学校接连发生崩盘事件。目前，南洋教育发展集团已知拖欠的学生教育储备金达５亿多元。

　　在最终的危机到来之前，２００３年年底任靖玺向帅建伦的北京中亚财富公司转让了“南洋”７０％的股权，并将剩余股份全部赠予南洋高管，退出“南洋”。而在任靖玺离职之前，“成都南洋”和“沭阳南洋”均已被出售。

　　教育储备金罪与非罪

　　１１年时间，南洋学校从盛极一时瞬间到危机重重。而令南洋的创办者和继任者都没有想到的是，除了学校经营上出现的危机外，他们更遭遇了法律上的危机。随着南洋经营的不断恶化，与其他所有曾经收取教育储备金的学校不同的是，教育储备金的法律性质和责任问题在南洋学校开始呈现。

　　公安机关正式立案侦查南洋集团涉嫌刑事犯罪问题。南洋教育集团通过教育储备金的方式高额收取学生的费用被山东和辽宁两省公安机关定性为涉嫌集资诈骗罪，南洋教育集团第二任董事长帅建伦被定为网上Ａ级逃犯进行全国通缉。２００５年１１月１７日，帅建伦在黑龙江黑河口岸落网。与此同时，在所有南洋学校中，济南南洋学校惟一进入了刑事审判程序。

　　在法庭上公诉人认为，被告单位山东新南洋教育发展有限公司、济南南洋学校，被告人吕军、袁国霞、韩福江，违反国家法律、法规，面向社会公众，采取让学生家长一次性交纳１３万元至３２万元不等的教育保证金，同时免除学生在校期间全部或部分学杂费，并承诺协议期满一个月内全额返还保证金的方式，变相向４５８人吸收存款１亿多元，构成非法吸收公共存款罪。

　　为济南南洋学校校长吕军作无罪辩护的北京泰福律师事务所律师王华告诉记者，当事人不服济南市历城区人民法院做出的一审判决，已经提起上诉。

　　对于南洋集团收取教育保证金行为的法律性质，他表示，从目前的证据材料显示，济南南洋学校向学生家长收取教育保证金的行为没有经过相关部门的正式批准，属于违规操作，但违规操作并不就是犯罪。其行为在诸多方面不符合我国刑法第１７６条规定的非法吸收公众存款罪的特征。而且，南洋集团的收费从上世纪９０年代初开始一直持续到现在，在《民办教育促进法》和《社会力量办学条例》出台前，这种行为并不违反我国法律的禁止性规定，甚至在１９９７年以前，我国也没有非法吸收公众存款罪这一罪名。在当时全国民办学校都普遍采取储备金方式，是有其特殊历史背景的，因此，对储备金问题要历史地看，从保持政策平衡性和维护社会稳定出发，妥善处理。即便按照现行法律属于违规收费，但并不就是犯罪。近年来，各地因收取“教育储备金”而倒闭的民办学校屡见不鲜，各地几乎都将其定性为民事案件，对办学单位法定代表人追究刑事责任的少之甚少。同时，南洋集团采用“全国一盘棋”的高度集中管理模式，济南南洋只是在执行南洋集团的一贯政策，在南洋总部制定收取储备金的政策和统一调配使用储备金的行为至今未被定性为犯罪的情况下，片面追究济南学校作为执行者的刑事责任有违客观公允之情理和我国刑法“罪行法定”、“刑法面前人人平等”的基本原则。并且，在很多关联事实没有查清，南洋集团的总体资产和负债没有明确的情况下，现在急于对当事人治罪有些草率，也会留下很多后遗症。此外，王律师还表示，本案的罪名也经过几次反复，对罪名也做过改动，从最初的集资诈骗罪到现在起诉的非法吸收公众存款罪，似乎反映出了一种“入罪”的心态，加之我国刑法第１７６条的非法吸收公众存款罪对何谓“面向社会公众”，何谓“存款”、何谓“变相吸收存款”都没有明确规定，使得这一条文具有高度的模糊性和不可操作性。

　　中国政法大学教授李曙光称，对教育储备金应该历史和理性地对待。政府一直没有给教育储备金一个定性，它不出问题的时候，就睁只眼闭只眼，甚至为它开绿灯，出了问题就打压，这种前后不一致有损政府信用，至少不是在法治的轨道上解决问题。

　　北京市律师协会宪法与人权委员会主任肖太福博士认为，南洋集团出现的问题，实际上是中国民办教育所面临的普遍问题，南洋集团的命运，一定程度上也反映了中国民办教育甚至是一些民营企业的命运。对于南洋危机，各学校所在地政府也是有责任的。这表现在他们对南洋学校长期存在的问题缺乏省察，危机露出端倪时又没有及时介入，转化风险。民办学校毕竟是教育的一部分，关系到众多老百姓的利益，不能在没事的时候把其当作鼓励多种经济形式办教育的政绩，而一旦出了问题就把它一棍子打死，以表明自己跟它毫不相干。南洋的问题不仅仅是南洋自己把牌子办砸了这么简单，这里既有南洋自身的问题，也有国家政策的问题，还有主管部门的问题，甚至还有家长自身的问题。在这种情况下，既要从大局出发，维护广大学生和家长的合法权益尤其是要保障学生能顺利完成学业，同时又要坚持依法办事，维护所有各方的合法权益，给事件本身一个客观公正的，经得起时间推敲和历史检验的准确评判。收取教育储备金、招收学生完成高档基础教育的行为，本质上是南洋教育投资公司及其南洋学校与家长签订的一种教育培训合同，是双方合意的民事行为。教育储备金的性质应该是学校和家长之间就教育培训事项进行的民事活动，刑法要体现它的审慎谦抑，尽量减少对民事领域的干预，不能轻易将民事行为犯罪化。

　　如何处理南洋后事

　　今年５月８日，教育专家杨东平、律师李方平联名致函教育部、公安部，提出关于妥善处理南洋教育集团事件的建议，指出当前最紧迫的，是妥善处置善后事宜，依法保护学生家长的利益和南洋教育集团的资产。他们认为，为回应家长和社会的压力，地方公安部门以“非法吸收公众存款”、“集资诈骗”等罪名查封学校、拘押相关人员，自行清算学校财产，这是有违法治精神的行为，而且无法保障学生家长公平受偿。

　　他们列举了广东省政府处理教育储备金危机的良好案例，２０００年２月广东出台《关于解决广东省民办学校教育储备金问题的意见》，主要内容是允许民办学校在５年内分期偿还教育储备金，未偿还余额按国家银行同期整存整取储蓄存款利率计息；允许学校以自有资产抵押贷款用于自身的发展。同时，鼓励金融机构以贷学金、信用保证或贷款的形式支持民办学校的发展。要求制定民办学校停办的处理办法，包括校产的处置、债权债务的处理和教师、学生的安置、教育行政部门接管学校等办法。因而，虽然广东是“教育储备金”的发源地，但却较好地化解了危机，没有发生如南洋集团这样的恶性事件。

　　他们还称，尽管目前南洋教育集团的经营失败，但就其资产及负债状况而言，总体上是资产大于负债。据初步估算，南洋教育集团的资产总计不低于１２．７亿元。其中各地南洋学校共拥有土地１１７０亩，多在省会城市市区的中心地带，还在增值之中，按平均５０万元／亩的保守价格计，市值将近６亿元；公建面积共计３７万平方米，如按造价１５００元／平方米计算，这些房产约值５．５亿元；其他固定资产的价值约为１．２亿元。而南洋教育集团的负债约６亿多元，其中青岛学校约１．１亿元、济南学校约１．１亿元、大同学校约１亿元、太原学校约０．８亿元、昆明学校约０．６亿元、大连学校约０．５亿元、洛阳学校约０．４３亿元。

　　因此就理论而言，南洋教育集团的资产和负债相抵，净资产约为６．７亿元。如果严格按照市场化运作，全盘清算，各地学生家长所交储备金不仅能够偿还，还会有不少盈余。

　　但是，由于事发之后各地政府各行其是，公安部门闻风而动，拘押人员、查封学校和有关人员财产，由于南洋集团的财产数额巨大，各地先下手为强，查处的积极性很高。

　　杨东平、李方平表示担心，在无人为南洋资产负责、缺乏监督、墙倒众人推的情况下，南洋资产的清算难以公正进行，很容易被权力部门贱买或形成新的经济问题，因此建议由教育部或公安部等有关部门组成工作小组，负责督导对南洋教育集团资产进行全盘清算。

　　建立民办学校退出机制

　　南洋事件引发了社会各界对中国民办教育体制的重新反思，众多舆论指出，民办学校主要靠收取学费维持运行，缺乏正常的贷款、融资渠道，近年来出现各种问题而破产倒闭的不在少数，但是民办学校出了问题，政府绝不能一关了之，而应穷尽其他一切可能的措施，尽可能充分利用现有教育资源维持学校运行，并开辟新的筹资渠道。

　　肖太福认为，收取教育储备金是民办学校发展模式的一种探索，属于改革开放的产物。教育储备金属于收费方式，不属于收费项目，不属于行政审批的范围。教育储备金催化和养育了大批民办学校，使许多学生获得了免费和优质的教学服务，对其遭遇的财务危机应当辩证地看待，不能简单地以关闭学校的方式予以处理，应当积极疏导，逐步采取改变收费方式、提供财政补贴和金融支持的办法予以化解，以保证学校和学生生活的稳定有序。

　　杨东平、李方平认为，亟待建立针对民办教育机构的预警和退出机制，完善学校终止时的财产清算办法。

　　目前，一些省市在为地方民办教育立法时，根据地方的实践已经做出了一些设计。如浙江省的草案规定，“民办学校终止时，依照国家有关法律、法规的规定进行财产清算，依法处置剩余资产。民办学校清偿各类债务（含退还向学生收取的各项费用和应发放教职工的工资及社保费用）后的剩余财产，经审批机关核准，可以以出资额为限，连本计息返还出资人；返还后剩余部分转入民办教育发展基金。” 广东省的草案规定，民办学校终止清算时，“应有主管部门或者审批机关、学校管理者代表、家长代表、行业协会代表、独立中介机构成员，以及相应国有资产管理部门、捐赠者代表、公益或信托财产部门的代表参与。” 深圳市的草案规定，“民办学校终止时，必须妥善安置在校学生，审批机关应当予以协助。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关必须协助安排学生继续就学”。“民办学校终止时，应当依法进行资产清算。不论何种情况的清算，均应成立清算组。资产清算按照下列步骤进行：（一）由评估机关以货币形式计算出学校资产负债总额，并出具评估结果报告；（二）由清算组根据投入各方实际投入的金额及相关协议，计算出终止时投入各方应占的份额。”

　　有学者称，南洋是为中国民办教育而牺牲，希望社会尤其是政府能充分反思，也让其牺牲得有所价值。

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